О программе разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов.

Сергей Донской, министр природных ресурсов и экологии РФ.

В августе 2012 г. Минприроды России представило на заседании Правительства РФ новую стратегию освоения ресурсов российского шельфа. Согласно основным утверждённым отраслевым стратегическим документам (это генеральная схема развития нефтяной и газовой отрасли), разработка запасов российского шельфа в долгосрочной перспективе позволит стабилизировать добычу нефти, не допустить её падения, а для газовой отрасли реализация проектов на шельфе – это главный резерв роста производства. Поэтому разработка углеводородов на шельфе критически важна для энергетического баланса страны.

В настоящее время важнейшие нефтегазодобывающие провинции страны вступают в зрелую фазу развития, что обуславливает необходимость ускоренного освоения новых, малоизученных регионов, среди которых шельфы арктических и дальневосточных морей обладают наиболее высокими перспективами. Проще говоря, шельф, по сути, единственная нефтегазоносная провинция, в пределах которой вероятно открытие крупных и уникальных месторождений углеводородов.

Российский шельф имеет самую большую в мире площадь – более 6 млн км² и содержит более 110 млрд т ресурсов нефти и газа в пересчёте на условное топливо. Однако освоение и геологическое изучение континентального шельфа в России в настоящее время значительно отстаёт от других нефтегазодобывающих государств. Несколько показательных цифр. Так, в британском секторе Северного моря площадью 130 тыс. км² по состоянию на июнь 2011 г. пробурено 3366 поисковых и разведочных скважин. В норвежском секторе на площади 150 тыс. км² пробурена 1101 поисковая скважина, на глубоководном шельфе Бразилии только в 2008–2010 годах пробурено 246 скважин, при этом успешность поискового разведочного бурения в этих регионах колеблется от 40% до 65%. Всего сейчас на всех 6 млн км² российского шельфа пробурено только 257 поисковых разведочных скважин. Это за всё время изучения шельфа.

Основные причины того, что Россия, одной из первых в мире приступив к освоению шельфа, осуществляет его изучение и освоение темпами, значительно отстающими от темпов иных государств… Это в первую очередь недостаточность имеющихся механизмов экономического стимулирования, тяжёлые природно-климатические ледовые условия, характерные для арктического шельфа, отсутствие или недостаточность имеющейся инфраструктуры, особенно для удалённых регионов в восточной Арктике, отсутствие технологий, позволяющих эффективно и безопасно осваивать месторождения нефти и газа в условиях арктического шельфа и, наконец, правовой и организационный режим, не способствующий привлечению необходимого количества инвестиций на шельф. Если некоторые из этих причин в силу объективного характера мы не можем устранить, то ряд из них в наших силах скорректировать путём принятия программно-целевых и управленческих решений.

Сейчас темпы геологического изучения континентального шельфа явно недостаточны. Для реализации его потенциала хотя бы в среднесрочной перспективе необходимо намного больше ресурсов и средств. Государство вкладывает в начальные стадии геологоразведки в настоящее время в год 1 млрд рублей. Объём инвестиций компаний-недропользователей составил в прошлом году чуть более 30 млрд рублей. Что из себя представляют эти цифры в физических объёмах, можно привести на примере: в 2008–2010 годах на нашем шельфе пробурено только 11 поисковых разведочных скважин. Такая низкая геологоразведочная активность сказывается и на успехах. За это же время на шельфе открыты только четыре месторождения. Для сравнения: в тот же период в Норвегии пробурено в 10 раз больше скважин (110), и соответственно результат был зафиксирован в 10 раз больше – 44 месторождения. На глубоководном шельфе Бразилии за тот же период пробурено 246 поисково-разведочных скважин, то есть всего на 11 скважин меньше, чем на всём российском шельфе пробурено за весь период его изучения. Продолжение текущей ситуации без принятия мер, направленных на интенсификацию освоения шельфа, ведёт к тому, что риск его невовлечения в освоение в обозримом будущем усугубляется.

На мировых рынках углеводородов сейчас происходят существенные изменения, которые заметно меняют условия экспорта и конкурентные позиции российских углеводородов. С одной стороны, прогнозируется продолжение роста потребления, с другой стороны – авторитетными международными и российскими организациями прогнозируется рост мирового производства углеводородов, в том числе за счёт нетрадиционных источников. В этих условиях важнейшим вызовом становится обеспечение конкурентоспособности углеводородов российского шельфа на мировом рынке в условиях усиливающейся конкуренции. На обеспечение энергетически безопасного развития России и закрепление нашего конкурентного преимущества на мировых энергетических рынках и направлены представленные проекты, программы разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов, рассчитанные на период с 2012 г. до 2030 г. Достичь заявленной цели предполагается путём создания налоговых, управленческих, инфраструктурных, правовых условий, направленных на значительное увеличение объёмов геолого-разведочных работ на континентальном шельфе.

При подготовке проекта программы нами были проработаны две возможные модели изучения и освоения ресурсов континентального шельфа – инерционный и инновационный варианты. При рассмотрении первого варианта, инерционного, мы оценивали, какие средства и сроки нам понадобились бы, чтобы обеспечить достижение показателей программы при сохранении действующего порядка, предусматривающего освоение шельфа силами исключительно двух государственных компаний, а также в рамках, заданных существующей налоговой системой.

В основу инновационного сценария положено наше предложение по корректировке налогового законодательства, а также предложение по созданию условий по привлечению частных инвестиций на континентальный шельф Российской Федерации и законодательному закреплению геологического изучения как самостоятельного вида пользования недрами. Напомню, что в настоящее время на шельфе разрешено только геологическое изучение разведки и добыча, то есть освоение происходит по совмещённой лицензии. Эти предложения позволили бы нам, по нашим оценкам, привлечь значительное количество частных средств в проекты на шельфе, без которых реализация углеводородного потенциала шельфа в обозримые сроки невозможна. Расчёты показывают, что реализация наших предложений в составе инновационного сценария позволит значительно улучшить показатели реализации программы по сравнению с тем, если всё останется без изменений.

При реализации инновационного сценария планируется увеличение числа поисковых скважин на шельфе почти в 2 раза, значительное увеличение числа сейсморазведочных работ, существенное увеличение за срок реализации программы прироста запасов (ресурсов) углеводородов – более 14,5 млрд т условного топлива. Соответственно, планируется увеличение объёмов накопленной добычи газа и нефти на шельфе до 380 млн т по нефти и 1,76 трлн м³ – по газу. Это всё без учёта проектов, которые сейчас реализуются на условиях СРП (соглашение о разделе продукции).

Следует отметить, что полноценная реализация инновационного сценария позволит значительно увеличить эти показатели за счёт привлечения именно частных инвестиций. Речь идёт исключительно о частных инвестициях. По нашим оценкам, программа позволит достичь необходимого уровня геологической изученности шельфа, достаточного для корректного прогноза нефтегазоносности без необходимости увеличения государственного финансирования геологоразведочных работ. Мы предполагаем, что затраты государства на геологоразведку сохранятся в размере, предусмотренном долгосрочной программой ВМСБ (воспроизводство минерально-сырьевой базы), которая была утверждена ещё в 2008 г., и проектом государственной программы воспроизводства и использования природных ресурсов. Реализация предусмотренных инновационным вариантом мер организационного и административного стимулирования позволит уменьшить минимальную величину экономически эффективных запасов для освоения на шельфе до 55 млн т нефти и по газу – 150 млрд м³ газа, а также уменьшит долю нерентабельных месторождений на шельфе из числа открытых и учтённых государственных запасов с 73% до 27%.

Освоение шельфа в рамках инерционного сценария потребует принципиально иного размера госрасходов на геологоразведку, если мы хотим достичь до 2030 г. показателей изученности, необходимых для обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны, и оставит за гранью экономической рентабельности почти половину из открытых и учтённых госбалансом запасов и более двух третей запасов газа.

Какой механизм предлагается использовать в программе для достижения высоких показателей экономической эффективности? Прежде всего, за счёт введения нового налогово-таможенного режима освоения шельфовых месторождений. Его основные черты и принципы уже сформированы в распоряжении Правительства №443-р от 12 апреля 2012 г. Речь идёт об адаптивности налогов к изменениям конъюнктуры мирового рынка энергоносителей, что особенно актуально в условиях усиливающейся волатильности цен. Это достигается за счёт применения адвалорной ставки НДПИ.

Второе – налоговая нагрузка не сконцентрирована на валовом доходе, а распределена между валовым доходом и финансовым результатом. Определение размера вывозных таможенных пошлин, применение которых позволило бы получить инвестору гарантированный финансовый результат от реализации шельфовых проектов.

Наконец, обеспечение стабильности условий налогообложения для инвесторов, вкладывающих финансовые средства в изучение и освоение шельфа. Введение предполагаемого налогового режима позволит существенно повысить добычу на континентальном шельфе, что обеспечит сумму государственных доходов более чем на 45% выше по сравнению с действующим налоговым режимом, а это немалые деньги – около 7 трлн рублей (это за период разработки месторождений). Только за период действия программы дополнительный доход государства за счёт введения специального налогового режима составит около 2 трлн рублей.

Но, на наш взгляд, одних только мер экономического стимулирования для полноценной реализации потенциала шельфа недостаточно. Изучение шельфа, очевидно, сдерживает принятая сейчас схема, при которой все три стадии освоения шельфовых проектов (региональная, поисковая и добычная) распределены между государством и госкомпаниями. При этом из всех средств, необходимых для начальной стадии геологоразведки (это региональное изучение), государством финансируется только 1/6 часть, а госкомпаниям выдаются лицензии, в которых обязательства по региональному изучению не предусматриваются. Возникает дефицит финансирования региональной стадии – почти 100 млрд рублей. Это означает, что значительная часть шельфа будет продолжать оставаться белым пятном.

Следующая стадия геологоразведки, самая высокорискованная, поисково-оценочная и самая капиталоёмкая – разведка и добыча – сейчас целиком лежит на госкомпаниях. Имея в виду размер нашего шельфа и стоимость его освоения, полноценное изучение шельфа, ввод его в разработку силами только двух госкомпаний в обозримой перспективе достаточно сложен. Это находит своё отражение в минимальных и зачастую откровенно недостаточных объёмах геологоразведочных работ, установленных в действующих лицензиях, переносе сроков исполнения лицензионных обязательств, что создаёт риск недовосполнения, недовоспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородов на шельфе и недостижения заявленных в стратегических документах планов по уровням добычи углеводородов. Мы считаем, и будем настаивать, на необходимости увеличения объёмов геологоразведочных работ, в том числе и по выданным уже лицензиям, и в дальнейшем будем достаточно жёстко контролировать эти показатели по компаниям.

В свою очередь реализация инновационного сценария предлагает законодательное разделение видов геологического изучения по этапам и стадиям с выделением поисково-оценочного и разведочно-добычного этапов. В этом случае на стадии поиска и оценки к операциям на шельфе помимо госкомпаний может быть допущен широкий круг компетентных частных компаний, которые будут вести геологические изучения на условиях коммерческого риска при продуманных гарантиях достижения ими экономической эффективности от деятельности на шельфе.

Также на шельф предлагается допустить специализированные сервисные компании, в том числе находящиеся под контролем Российской Федерации, которые будут производить геологическую информацию за счёт собственных средств и передавать её в государственные фонды с сохранением права её коммерческой реализации заинтересованным лицам – госкомпаниям и их потенциальным миноритарным партнёрам. Общая сумма финансовых затрат государства при этом сценарии сохранится на уровне 22,5 млрд рублей, уже предусмотренных в долгосрочной программе.

Основными преимуществами данного сценария являются возможность активизировать работы по геологическому изучению континентального шельфа за счёт привлечения ресурсов большего числа недропользователей, привлечение на российский шельф широкого круга сервисных компаний на основе мультиклиентской съёмки, создание рынка геологической информации по российскому шельфу, что позволит повысить его привлекательность для широкого круга инвесторов, также сохранить госконтроль через участие госкомпаний во всех проектах.

Реализация инновационного сценария создаст основу для воспроизводства минерально-сырьевой базы за счёт месторождений шельфа в период естественного исчерпания запасов сырья на суше, а также ускорит разработку шельфовых проектов в обозримые сроки. Ожидаемые результаты помимо очевидного экономического эффекта в виде поступлений налогов и платежей в консолидированный бюджет окажут опосредованное влияние на социально-экономическую ситуацию, прежде всего в депрессивных районах и на территориях со сложными природно-климатическими, демографическими и экологическими условиями. Суммарный эффект от результатов геологоразведочных работ окажет положительное мультипликативное воздействие на развитие всех базовых отраслей российской экономики и, как следствие, будет способствовать созданию новых рабочих мест, улучшению условий труда и адаптации различных слоёв населения, социальных групп к новым экономическим отношениям, повышению качества жизни.

/Правительство Российской Федерации/