Аляска — золотое руно политической элиты США

Арктический сектор США — штат Аляска и примыкающие к нему моря — привлекает все большее внимание к его богатейшим природным ресурсам. В связи с этим возникает вопрос: как же США собираются сочетать две часто противоречащих друг другу модели развития — освоение природных богатств региона и сохранение его уникальных социальных и экологических систем?

Арктика для США, как и для других полярных держав, — важнейший геополитический и геоэкономический приоритет. Значимость этого региона для Вашингтона во многом определяется наличием там огромных природных богатств, часть которых уже активно используется, а гораздо большую часть еще предстоит освоить.

Аляска, единственный «арктический» штат США, занимает второе место (после Невады) по объемам добычи золота. Штат дает около 8% добычи серебра в США. Шахта «Ред Дог» на севере Аляски — крупнейшая в мире по запасам цинка и дает около 5% мировой добычи этого металла (79% производства в США). Шахта также дает 3% мирового производства свинца и 33% его добычи в США.

На Аляске добывается 20% американской нефти. По этому показателю она занимает второе место в США. На севере штата разведаны огромные запасы нефти и газа. Месторождение Прудо-Бэй — крупнейшее из традиционных сухопутных в США (8% добычи нефти в США). Доходы от нефти особенно важны для благосостояния штата Аляска, поскольку они составляют 98% всех поступлений в ее бюджет от добычи природных ресурсов (1) и 90% всех бюджетных поступлений (2). 50% всех занятых служащих в экономике Аляски так или иначе зависят от добычи или транспортировки нефти (3).

На северо-западе Аляски огромную территорию занимает Национальный нефтяной резерв (ННР) — земли, на которых разведаны нефтяные месторождения, но добыча пока не ведется по соображениям стратегического и природоохранного характера. Разрешено только ведение геологоразведочных работ в ограниченном масштабе.

И Вашингтон, и особенно штат Аляска имеют большие виды на будущее в плане эксплуатации нефтегазовых ресурсов на арктическом шельфе. Исследования показали, что в арктических регионах доля Северной Америки в неразведанных запасах нефти составляет 65% и что 26% приходится на неразведанные запасы природного газа. Большая часть этих запасов нефти находится на шельфе Аляски.

Помимо минеральных ресурсов в регионе в изобилии и биоресурсы. Так, в «арктической экономике» США видную роль играет промысловое рыболовство, которое дает примерно половину всей добычи морепродуктов в этой стране (4).

В последние десятилетия на Аляске активно развивается туризм (особенно его экологическая разновидность). Среди американских и иностранных туристов, приезжающих в этот единственный арктический штат страны, популярны такие развлечения, как рыбалка, водный и горный туризм, а в зимнее время года — лыжные виды спорта и путешествия на оленьих и собачьих упряжках. Развитию рекреационной индустрии на Аляске во многом способствует уникальная природа штата, на территории которого находятся несколько природных заповедников, включая крупнейший из них — Национальный арктический заповедник (НАЗ).

northern.org . Нефте- и газодобыча на Аляске, 2012

Приведенные данные красноречиво свидетельствуют как об огромном ресурсном потенциале арктического сектора США, так и об их намерении активно осваивать эти — во многом нетронутые — природные богатства. Но в связи с этим возникает вопрос: как же США собираются сочетать два часто противоречащих друг другу принципа — эксплуатацию природного потенциала региона и сохранение его уникальных социальных и экологических систем? Поскольку вопрос об освоении природных запасов Арктики уже стал частью внутриполитических дебатов США, необходимо более подробно остановиться на содержании этих дискуссий, а также оценить влияние данного фактора в надвигающейся предвыборной кампании 2016 г. В частности, особую остроту приобрели такие вопросы, как расконсервация нефтегазовых месторождений на территории ННР и НАЗ и ведение геологоразведки на шельфе Чукотского моря и моря Бофорта.

Круг участников политических дебатов по вопросам освоения природных ресурсов Арктики достаточно широк — такие группы интересов, как энергетическое лобби (в составе которого стоит особо выделить ряд крупных транснациональных корпораций), организации коренных народностей Аляски; экологические организации; политико-экономические элиты Аляски и федеральное правительство.

Энергетическое лобби

Нефтяные ТНК — одни из важнейших игроков в данной области. Поначалу такие нефтегиганты, как англо-голландская Shell, американская ConocoPhillips и норвежская Statoil с большим энтузиазмом отнеслись к перспективам разработки энергоресурсов на арктическом шельфе.

Однако в процессе реализации своих арктических проектов эти компании столкнулись с множеством трудностей, возникших из-за отсутствия безопасных и эффективных технологий для ведения подводной геологоразведки в арктических условиях. Это привело к тому, что в 2012-2013 гг. эти компании приостановили программы разведки в море Бофорта и Чукотском море до 2015 г., чтобы разработать эффективные методики и подготовить оборудование для осуществления работ в будущем.

К началу 2015 г. Shell решила возобновить буровые работы на шельфе Аляски. В мае 2015 г. компания получила разрешение от правительства США на бурение шести скважин в Чукотском море в 75 милях от побережья Аляски. Начало работ намечено на лето 2015 г.

Bloomberg. Падение добычи нефти на Аляске, 1970-2014

Помимо планов нефтегазодобычи на арктическом шельфе нефтяные компании хотят и в дальнейшем разрабатывать углеводородные месторождения на суше, в частности нетронутые залежи нефти и газа в ННР и НАЗ. Так, под давлением энергетического лобби МВД одобрило в феврале 2013 г. план по развитию ННР, который предусматривал возможность выдачи лицензий на ведение геологоразведки на половине территории резерва, а также строительства нефте- и газопроводов через его территорию.

Внутри самого энергетического лобби идут довольно оживленные дискуссии относительно целесообразности дальнейшей эксплуатации арктических углеводородных ресурсов (по крайней мере, их освоения в ближайшем будущем), поскольку резкое падение цен на нефть в 2014 г. сделало добычу нефти в Арктике нерентабельной. И все же нефтегазовые компании считают, что в будущем, когда легкоизвлекаемые залежи углеводородов будут исчерпаны, а цены на нефть и газ снова вырастут, добыча этих видов природных ресурсов окажется вполне рентабельной (5). Поэтому необходимо вести постепенное освоение арктических месторождений и создать соответствующую инфраструктуру в регионе, чтобы оказаться во всеоружии к моменту начала «арктического бума». Среди мирового экспертного сообщества нет единого мнения, когда точно наступит «арктический бум», но, вероятно, это случится до 2050 г (6).

Гражданские лобби

Эти организации, например, всецело поддержали серию указов Б. Обамы в отношении запрета на геологоразведку в большей части НАЗ (конец 2014-2015 гг.). Они также активно противодействуют попыткам Shell возобновить буровые работы на арктическом шельфе.

Впрочем, слабое звено и «зеленых», и организаций коренного населения штата — плохая координация их деятельности, а также отсутствие сильного лобби как на уровне законодательного собрания Аляски, так и Конгресса США. В отдельных случаях этим силам удается провалить те или иные законодательные инициативы энергетического лобби, но последнее упорно преследует свою линию и не намерено прекращать усилия по освоению углеводородного потенциала американского сектора Арктики.

Политико-экономические элиты Аляски

Власти штата Аляска в целом выступают за активное развитие добычи углеводородов как на суше, так и на арктическом шельфе, стремясь создать условия для привлечения крупных инвесторов, включая нефтегазовые ТНК. Они подчеркивают, что существующие месторождения не вечны и рано или поздно они истощатся. Например, по данным министерства энергетики США, знаменитое месторождение в Прудо-бэй по объему добычи нефти уже уступает двум месторождениям сланцевой нефти в Техасе (7). Поэтому уже сейчас необходимо вести активные геологоразведочные работы, чтобы обеспечить плавный переход к нефте- и газодобыче на новых месторождениях, расположенных на территории ННР и НАЗ. Политическое руководство Аляски призывает осознать тот факт, что в обозримом будущем у штата не будет других реальных источников дохода, кроме добычи углеводородов. Развитие горнорудной промышленности и рыболовства достигло своего пика, и объемы производства в этих отраслях не будут больше расти, а, возможно, даже будут падать по мере истощения месторождений редкоземельных металлов и запасов морепродуктов. Так, например, доля шахты «Ред Дог» в мировой добыче цинка за последние 10 лет снизилась с 10% до 5%. На доходы от экотуризма, который активно поддерживают «зеленые» и коренное население штата, долго не проживешь.

www.prosperityalaska.org

В то же время власти не против учета экологических соображений, а также интересов коренного населения Аляски. По их мнению, возможно создание такой концепции устойчивого развития арктического сектора США, которая бы имела интегрированный характер и включала бы все три необходимых структурных компонента — экономический, социальный (гуманитарный) и экологический. Они подчеркивают, что вместо того, чтобы отстаивать узкие интересы отдельных экономических и этнических групп или заниматься популизмом, все заинтересованные силы должны начать конструктивный диалог по выработке указанной концепции.

Власти Аляски активно лоббируют свои интересы как на федеральном, так и международном уровнях. Для влияния на федеральное правительство они используют, прежде всего, делегацию аляскинских сенаторов и конгрессменов на Капитолийском холме. Безусловный лидер «проаркического лобби» в конгрессе — сенатор-республиканец от штата Аляска Лиза Мурковски, возглавляющая сенатский комитет по энергетике и создавшая в начале 2015 г. «арктический кокус» (фракцию) Конгресса.

Политико-экономический класс Аляски достаточно критично оценивает арктическую политику федерального правительства как в период правления Б. Обамы, так и ранее. Он весьма скептически относится к способности администрации Б. Обамы воплотить в жизнь свои обещания относительно планов по развитию Аляски.

Что касается международной деятельности аляскинских элит, то еще в начале 1990-х гг. власти штата выступили инициаторами создания специального форума для взаимодействия арктических регионов разных стран. В 1991 г. был создан Северный форум (The Northern Forum) — ассоциация регионов как арктических, так и приарктических государств со штаб-квартирой в Анкоридже (Аляска). Однако поскольку центральные власти арктических государств не поощряли деятельность этого форума, а иногда и откровенно мешали ему, данный механизм межрегионального арктического сотрудничества оказался неэффективным, и к настоящему времени он находится в замороженном состоянии.

На смену Северному форуму пришел «Полярный круг» (The Arctic Circle) (ПК) , который был создан в 2013 г. по инициативе аляскинской общественной деятельницы и редактора периодического издания Alaska Dispatch Элис Рогофф, а также президента Исландии О.Р. Гримссона (8). В ПК представлены не только региональные и муниципальные власти арктических стран, но и бизнес-круги, ученые, «зеленые» и коренные народности.

Оценивая в целом роль штата Аляска в арктической политике США, с уверенностью можно прогнозировать дальнейшую активизацию и повышение его веса в этой области политики — независимо от того, кто придет к власти после президентских выборов 2016 г.

Федеральное правительство

Политика администрации Б. Обамы в вопросе освоения природных ресурсов Арктики характеризуется непоследовательностью. Находясь под давлением со стороны различных групп интересов и пытаясь лавировать между ними, Вашингтон довольно часто принимает решения компромиссного характера, которые, однако, не в состоянии удовлетворить соперничающие стороны.

Таковы были, например, распоряжение администрации Б. Обамы в отношении перспектив освоения природных богатств НАЗ, ННР и аляскинского шельфа в конце 2014-начале 2015 гг. С одной стороны, эти меры были направлены на консервацию природных ресурсов американской Арктики и сохранение самобытного образа жизни коренных народов Аляски за счет введения новых ограничений на проведения геологоразведки в ряде районов НАЗ, ННР и на шельфе в Чукотском море.

С другой стороны, эти меры не привели к полному запрету нефте- и газодобычи в экологически уязвимых районах арктического сектора США, чего требовали «зеленые» и большинство организаций коренного населения штата. Значительные территории НАЗ, ННР и шельфа в Чукотском море и море Бофорта по-прежнему доступны для получения лицензий на ведение геологоразведки и разработку нефтегазовых ресурсов региона.

Будущее Аляски: «ресурсное проклятие» или регион устойчивого развития?

Учитывая приближение президентских выборов 2016 г., проблема освоения природных ресурсов Арктики стала одним из острых вопросов общенациональной повестки дня. Хотя сторонники консервации и расконсервации углеводородных ресурсов Арктики имеются в обеих ведущих политических партиях США — демократической и республиканской, — нынешние предвыборные дебаты имеют явную тенденцию к размежеванию различных политических лагерей именно по партийному признаку.

Демократы (например, Хилари Клинтон) вслед за Б. Обамой выступают за консервацию природных ресурсов Крайнего Севера, защиту интересов и образа жизни коренного населения Аляски. Они считают, что единственному арктическому штату США нужно избавляться от так называемого «ресурсного проклятия», т.е. зависимости от добывающей промышленности и, прежде всего, экспорта энергоносителей. По их мнению, штат должен сделать ставку на развитие третичного сектора, т.е. сферы услуг — экотуризма, гостиничного и рекреационного бизнеса, а также высокотехнологичных отраслей данного сектора (информационные технологии, связь, транспорт, наука и образование).

Республиканцы, не отрицая необходимость радикальной структурной перестройки аляскинской экономики, имеющей односторонний, ресурсоориентированный характер, и разработки адекватной концепции устойчивого развития данного штата и в целом арктического сектора США, все же призывают быть реалистами в оценке ближайших перспектив развития американского Севера. Они настаивают на том, что невозможно быстро реформировать экономику Аляски, специфика которой формировалась десятилетиями, на это уйдут долгие годы и большие средства. По их мнению, нужно объективно оценить, что из природных запасов Арктики может быть расконсервировано и без ущерба для экологии и коренного населения включено в хозяйственный оборот. Республиканцы подчеркивают, что работу по постепенному освоению природных ресурсов Крайнего Севера (особенно углеводородов) необходимо начинать уже сейчас, чтобы не отстать от других полярных держав.

Республиканцы (включая одного из ведущих кандидатов от этой партии Джеба Буша) критикуют администрацию Б. Обамы за «экологический популизм» в вопросе эксплуатации нефтегазовых ресурсов Арктики и, в частности, за его половинчатые меры по открытию НАЗ, ННР и шельфа для геологоразведки (1). Они считают, что эти меры Белого дома продиктованы не заботой о хрупкой экологии Арктики и/или интересах коренного населения Аляски, а сугубо предвыборными мотивами. Б. Обама стремится привлечь на сторону будущего кандидата на пост президента от Демократической партии те слои электората, которые ориентированы на экологическую, социальную и правозащитную тематику. Как подчеркивают республиканцы, разговоры демократов о развитии «арктической экономики» США по инновационному пути так и останутся разговорами, поскольку ни Аляска, ни федеральное правительство, ни частный бизнес не имеют средств для реализации амбициозных планов, о которых рассуждают демократы.

Республиканцы обещают в случае прихода к власти президента-республиканца на выборах 2016 г. радикально пересмотреть «арктическое наследие» Б. Обамы и привести стратегию США на Крайнем Севере в соответствие с реалиями и потребностями населения Аляски, большого бизнеса и страны в целом. В этом вопросе они радикально расходятся с демократами, которые заявляют о своем намерении продолжить нынешний курс Б. Обамы, нацеленный на защиту нетронутой арктической природы и сохранение экологического баланса в данном регионе.

Исход этих политических дебатов остается неясным. В то же время понятно, что вопрос о перспективах освоения природных запасов Арктики останется одной из важных (хотя и не самых приоритетных) тем общенациональных дебатов как в период президентской кампании, так и на последующую перспективу.

Что касается российских интересов, то эти внутриамериканские дебаты их непосредственно не затрагивают. Однако косвенно позиция демократов была бы более выгодна российской стороне по ряду причин. В случае консервации или замедления освоения углеводородных ресурсов арктического сектора США повысился бы интерес американских и транснациональных корпораций к развитию российских нефтегазовых месторождений на Крайнем Севере. В этом случае Россия получила бы в лице энергетического лобби дополнительного союзника в борьбе за отмену американских санкций против российской нефтегазовой промышленности. К тому же, в отличие от республиканцев, демократы выступают за многостороннее сотрудничество полярных держав (включая Россию) в формате Арктического совета, что также соответствует интересам нашей страны в этом регионе.

1. Charles Ebinger, John P. Banks, Alisa Schackmann. Offshore Oil and Gas Governance in the Arctic: a Leadership Role for the U.S. Washington, DC: The Brookings Institution, 2014, p. 7.

2. Kevin McGwin. A Clear and Presidential Opportunity // The Arctic Journal, January 28, 2015.

3. Ebinger et al. Op. cit., p. 7.

4. The New Foreign Policy Frontier. U.S. Interests and Actors in the Arctic. Ed. By Heather A. Conley. Washington, DC: CSIS, 2013, p. 61.

5. Lars Lindholt and Solveig Glomsrød. The role of the Arctic in future global petroleum supply // Discussion Papers No. 645. Oslo: Statistics Norway, Research Department, 2011

6. Lindholt and Glomsrød. Op. cit., p. 30; Добыча углеводородов в Арктике: риски и перспективы.

7. Top 100 U.S. Oil and Gas Fields. Washington, DC: U.S. Energy Information Administration, 2015, p. 4.

8. Matthew Lounsberry. Arctic Assembly meets to set rules for exploration, The Washington Times, 2013, October 10; Lesley Price. Arctic’s ‘outer circle’ looking forward to next year, The Arctic Journal, 2013, 22 October.