Конференция об изменении климата COP-21. Какая роль отводится в Арктике?

Себастьен Дайк (Sébastien Duyck) , Arctic Year Book 2015

Главной темой проводящейся в первые две недели декабря 2015 года в Париже Конференции ООН по климату вновь станут проблемы, связанные с его изменением. Спустя шесть лет после провала климатической конференции в Копенгагене международное сообщество вновь нацелено на доработку и принятие нового документа, имеющего обязательную юридическую силу и направленного на борьбу с изменением климата.

В то время как в ожидании этого события наращиваются темпы переговоров по климату, изменение климата также стало одной из главных тем текущего председательства США в Арктическом совете. Участие США в работе Совета и деятельности его рабочих групп направлено на более глубокое изучение последствий изменения климата на всем протяжении приполярной зоны, но не ограничивается лишь этим. Памятуя о предстоящей парижской конференции, президент Обама организовал беспрецедентную межправительственную конференцию на территории Арктики с целью привлечения внимания к последствиям изменения климата для региона и повышения уровня всеобщей осведомленности об этой проблеме.

В контексте этих параллельных событий мы рассмотрим роль Арктики в связи с вышеупомянутыми международными переговорами по вопросам климата. Какая роль отводилась изменению климата в Арктике в рамках переговоров по климату на протяжении двух последних десятилетий? Кто в этом процессе «выступает от имени» Арктики? Повлияет ли парижское соглашение по климату на политику в отношении Арктики и ее экономическое развитие? Прежде чем рассмотреть эти вопросы, представим краткий обзор того, какие ожидания связаны с парижской климатической конференцией.

Каких итогов можно ожидать от проведения конференции по климату в Париже?

Эта конференция является заключительным этапом в четырехлетнем переговорном процессе, начатом для заполнения «политических» пробелов, возникших в результате провала копенгагенской конференции.

Ожидается, что итогом этой конференции станет пакет решений по четырем ключевым областям, которые должны определить меры по борьбе с изменением климата на предстоящие годы (Бойд, Boyd et al. 2015: 7). Во-первых, правительства стран-участниц завершают разработку нового соглашения о совместных действиях по борьбе с изменением климата. В отличие от предыдущего документа, Киотского протокола 1997 года, это новое соглашение, как ожидается, обеспечит активное участие всех стран и затронет вопросы сокращения выбросов парниковых газов, а также проблемы приспособления к изменению климата. Во-вторых, от правительств всех стран требуется внести вклад, отражающий внутреннюю политику этих стран и поставленные цели в области развития низкоуглеродных технологий и (для большинства стран) климатической устойчивости. В-третьих, конференция даст возможность развитым странам подтвердить свое намерение финансово поддерживать развивающиеся страны, страдающие от последствий изменения климата или планирующие существенно сократить углеродосодержащие выбросы. В‑четвертых, местные органы власти и частные предприятия приглашаются к участию в мерах по смягчению последствий изменения климата путем взятия на себя добровольной ответственности по соблюдению обязательств, возложенных на правительства стран.

Этот комплексный подход основывается на понятных целях и добровольных обязательствах и представляет собой шаг вперед относительно предыдущих раундов переговоров по климату и той модели, которая послужила основой для Киотского протокола. Текущие переговоры строятся на предположении, что правительства стран еще не готовы прилагать достаточные усилия для предотвращения опасного повышения температуры, но новое соглашение, способствующее прозрачности, финансовой и технологической поддержке, а также участию всех сторон, могло бы помочь постепенному повышению значимости этой совместной цели.

Какое место отводилось Арктике на переговорах по климату на протяжении двух последних десятилетий?

Парижская конференция станет еще одной вехой в процессе, начатом в 1992 году с принятием Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). С тех пор правительства разных стран постоянно работают под эгидой ООН над развитием международного сотрудничества по этому вопросу. Парижская конференция станет 21-й конференцией сторон РКИК (т. н. COP-21). Результатом предыдущих конференций было принятие определенных решений, наиболее значимым из которых является принятие в 1997 году Киотского протокола, устанавливающего обязательства по ограничению выбросов для промышленно развитых стран.

Хотя Арктика и стала наиболее ярким местом для наблюдения последствий происходящих в настоящее время изменений климата, непосредственно этому региону не уделялось достаточного внимания в рамках международных переговоров по климату, проводившихся на протяжении последних двух десятилетий (Дуэлл, Doelle 2009; Дёйк, Duyck 2012). Действительно, обзор правовых документов и политических решений, принятых на каждой ежегодной конференции, показывает полное отсутствие какого-либо упоминания этого региона. Некоторые факторы помогают объяснить, почему переговоры под эгидой ООН не коснулись влияния изменения климата на Арктику.

Во-первых, международный характер этого процесса ограничивает возможность изучения региональной специфики. Политические решения, принимаемые на ежегодной климатической конференции, не относятся к конкретным географическим регионам. Единственным значимым исключением из этого правила является упоминание Африки. Этот континент определяется как «регион, наиболее страдающий от совокупного влияния последствий изменения климата и бедности», что подразумевало необходимость направления в регион адресной помощи для поддержки политики африканских государств в области климата.

Во-вторых, четкое разделение стран на промышленно развитые и развивающиеся, предусмотренное Климатической конвенцией, ограничивает возможность изучения воздействия климатических изменений на Арктику во время переговоров по климату. На основании этой разграниченности ролей ООН изучает слабые стороны и потребности развивающихся стран, связанные с адаптацией; эти же потребности промышленно развитых стран отнесены к сфере их внутренней политики. Поскольку все приполярные государства входят во вторую категорию, то все вопросы, связанные с влиянием изменения климата на Арктику, оказались вне сферы обсуждений, проходящих в рамках РКИК.

В-третьих, восемь арктических государств (Канада, Дания (включая Гренландию), Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и США) создали Арктический совет, являющийся их собственной площадкой для рассмотрения проблем приполярной зоны. Со времени принятия Стратегии охраны окружающей среды Арктики в 1991 году изменение климата как фактор, влияющий на изменения, происходящие во всем регионе, является ключевым в сотрудничестве в рамках охраны окружающей среды в приполярной зоне (Койвурова и Хасанат, Koivurova & Hassanat 2010).

В частности, Арктический совет внес большой вклад в понимание последствий изменения климата, подготовив в 2004 году доклад под названием «Оценка влияния изменения климата в Арктике» (ACIA), являющийся беспрецедентной оценкой последствий текущего изменения климата (Нильссон, Nilsson 2007). С тех пор Совет поощряет подобные исследования климата. Последние программы в этой области были посвящены изучению воздействия климатических изменений на криосферу и закисление океана. Наряду с сохранением ведущей роли в развитии регионального взаимодействия в области изучения климата Совет долгое время боролся за выработку стратегии действий на основе этих рекомендаций (Френч и Скотт, French & Scott 2009: 654). Сокращение короткоживущих выбросов, влияющих на изменение климата, может помочь Совету в стимулировании региональной деятельности по смягчению последствий изменений климата (Розенталь, Уотсон, Rosenthal & Watson 2011). В настоящее время группа экспертов Арктического совета по саже и метану изучает этот вопрос и поддерживает введение разработанного Советом рамочного документа для действий в области сокращения выбросов сажи и метана, принятого во время встречи на уровне министров в 2015 году.

Кто «выступает от имени» Арктики во время переговоров по климату под эгидой ООН?

Три основные группы участников этого переговорного процесса могли бы дать четкое представление о характере климатических изменений в Арктике. Это арктические государства, коренные народы Арктики и научное сообщество. Количество мероприятий, посвященных Арктике и организованных в ходе климатических конференций, подчеркивает роль различных участников в обеспечении того, чтобы вопросы изменения климата Арктики освещались на переговорах должным образом. Несмотря на то, что эти мероприятия формально никак не влияют на политический процесс, они позволяют привлечь внимание к возникающим проблемам (Ерпе, Линнер, Hjerpe & Linnér 2010).

Ограниченная роль арктических государств и их форум

В процессах, регулируемых государством, таких как обсуждение вопросов изменения климата под эгидой ООН, правительства стран-участниц играют фактически эксклюзивную роль в определении их рамок. Вследствие этого восемь арктических государств имеют наилучшие возможности для акцентирования внимания на вопросах Арктики в переговорах по климату. До сих пор, однако, их правительства играли довольно незначительную роль в представлении вопросов полярной зоны на обсуждение в рамках РКИК.

В своих докладах о национальной обстановке и проводимой политике арктические государства все чаще сообщают об уязвимости своих северных территорий и о научных исследованиях, проводящихся в данное время в этом регионе (Дёйк 2015: 67). С другой стороны, все восемь государств редко упоминали этот регион при выражении своих позиций на переговорах, а если это и происходило, речь в основном шла о необходимости дальнейших научных исследований климатических процессов, происходящих в этом регионе. Кроме того, степень присутствия Арктического совета и его проектов, связанных с вопросами климата, в обсуждениях, посвященных изменению климата, была весьма ограниченной. Во-первых, Арктический совет не обладает статусом наблюдателя в рамках РКИК, что связано с его особым правовым характером. Следовательно, его возможности по внесению своего вклада в процесс довольно ограничены. Во‑вторых, некоторые из членов Совета выступили в свое время с инициативой не вовлекать Арктический совет напрямую в переговоры. Во время своего недавнего председательства в Совете Канада также прекратила практику устных министерских заявлений от имени Совета во время ежегодных конференций. Таким образом, хотя арктические государства неоднократно подчеркивали важность серьезного рассмотрения вопросов изменения климата в Арктике в каждой декларации министров, принимаемой Арктическим советом, они сделали относительно мало для того, чтобы способствовать продвижению именно этой программы действий под эгидой РКИК.

Участие коренных народов Арктики в переговорах по климату

Второй группой участников, которые могли бы в процессе обсуждений поднять вопросы, относящиеся к Арктике, являются представители коренных народов этого региона. Коренные народы Арктики были признаны ключевыми субъектами в управлении местной природоохранной деятельностью и получили особый статус в Арктическом совете (Койвурова 2011). В связи с этим представители коренных народов регулярно участвуют в обсуждениях вопросов изменения климата либо в качестве членов государственных делегаций, либо в качестве наблюдателей. В частности, одна из организаций коренных народов Арктики под названием Циркумполярный совет инуитов (ICC) участвовала в переговорах в 2003–2005 гг. с целью подчеркнуть значение изменения климата для прав человека и необходимость усиления мер по смягчению этих последствий. Циркумполярный совет инуитов с успехом инициировал международные меры реагирования на загрязнение Арктики химическими веществами, результатом которых было принятие Стокгольмской конвенции ООН о стойких органических загрязнителях (Дауни, Фендж, Downie & Fenge 2003).

Однако в переговорах по климату призывы Циркумполярного совета инуитов натолкнулись на гораздо более сильное сопротивление (Уотт-Клутье, Watt-Cloutier 2015). Даже в рамках Арктического совета коренным народам Арктики иногда приходилось бороться за то, чтобы их доклады выслушивались наравне с сообщениями ученых (Шэдиэн, Shadian 2014: 187). Следовательно, наболевшие вопросы организаций коренных народов Арктики терялись в многоголосье других организаций и сообществ, представленных на ежегодных климатических конференциях. В последние годы в выступлениях коренных народов во время обсуждения вопросов изменения климата под эгидой ООН наибольшее внимание уделялось проблемам, относящимся к другим регионам планеты, например, таким темам как необходимость уважать традиционные знания коренных народов и соблюдать их права. В частности, речь шла о проектах, связанных с вырубкой леса в странах, на территории которых находятся дождевые леса.

Участие и вклад научного сообщества

В последние годы Арктика стала фактически главной темой, упоминаемой в выступлениях ученых в ООН во время переговоров по вопросам изменения климата. В частности, научные учреждения неоднократно обращали внимание на новые сведения, связанные с изменением климата в Арктике, в рамках дополнительных мероприятиях, проводимых во время конференций.

Также научный обмен мнениями, начатый в 2013 году с целью изучения преимуществ установленного долгосрочного целевого температурного показателя, стал первой площадкой для более детального обсуждения последствий изменения арктического климата. Этот официальный обмен мнениями направлен, помимо прочего, на то, чтобы проанализировать, является ли принятая правительствами стран на конференции в Копенгагене цель удержать рост температуры в пределах 2 °С достаточной для предотвращения наиболее опасных последствий изменения климата. Учитывая прямое влияние изменения климата в Арктике на права человека, информация, относящаяся к воздействию, которому подвергается Арктика, действительно является особенно актуальной и требующей внимания с целью избежать опасного вмешательства в климатическую систему.

В рамках этого процесса ученые обратили особое внимание на наблюдаемые в регионе значимые климатические явления и предупредили, что повышение глобальной температуры еще на 2 °С приведет к гораздо более серьезному потеплению в этом регионе. В феврале 2015 года один из участников Программы Арктического совета по мониторингу и оценке состояния Арктики поделился информацией с уполномоченными представителями государств о текущем и прогнозируемом влиянии климатических изменений на приполярные регионы. Такой научный обмен мнениями создал первую реальную возможность представить арктические научные открытия во время обсуждений изменения климата в ООН и сыграл роль проводника в этом вопросе для данного региона. Однако значение этого процесса ограничивается тем, что правительства уже вступили в борьбу за обеспечение обязательств по выбросам, которые в сумме достигнут уровня, соответствующего изначально запланированному пределу повышения температуры на 2 °С. Поэтому результат этой проверки, решение о котором будет официально принято в Париже, скорее всего, будет иметь лишь символическое значение.

Повлияет ли парижское соглашение по климату на решения в области окружающей среды, политики и экономики Арктики?

Обращение к Арктике на переговорах ООН по вопросам климата в основном было связано с научными доказательствами текущих воздействий, а не с конкретными стратегическими предложениями. Следовательно, Арктика не является отдельной темой обсуждения в текущих переговорах накануне парижской климатической конференции. В официальном тексте переговоров, служащем основой для обсуждения, нет прямых упоминаний приполярных районов. Кроме того, парижская климатическая конференция вряд ли приведет к выработке новых обязательств для руководств стран в отношении значительного сокращения выбросов с целью предотвращения необратимых последствий изменения климата в Арктике. Предварительный анализ национальных обязательств, представленных правительствами до 1 октября, показал, что существующий уровень ответственности может удержать глобальное повышение температуры в пределах 3,5 °C к концу столетия. Хотя такое повышение температуры будет менее значительным, чем если бы ситуация складывалась по обычному в деловой среде сценарию, оно все равно будет слишком большим и не позволит предотвратить необратимое воздействие на изменения климата в Арктике, например на состояние ледяного покрова Гренландии или на состояние арктических льдов в летний период (Лентон, Lenton 2012).

Но несмотря на отсутствие явного упоминания приполярных районов и невозможность обеспечить достаточное смягчение последствий изменения климата будущее парижское соглашение по климату, возможно, повлияет на решения, касающиеся Арктики по двум основным направлениям. Во-первых, это соглашение может дать новый импульс для международного сотрудничества в сфере развития стратегии приспособления к изменению климата. Во-вторых, оно может передать важнейшую идею, принятую международным сообществом на сегодня, об ответственности стран в области декарбонизации глобальной экономики. Вопросы адаптации всегда остаются главной областью политической ответственности в соответствии с Рамочной Конвенцией ООН об изменении климата (РКИК) (примерами могут служить учреждение в 2001 году Адаптационного фонда или принятие в 2005 году Найробийской программы работы в области воздействий изменения климата, уязвимости и адаптации). Сотрудничество в рамках РКИК по вопросам  адаптации остается нацеленным на поддержку развивающихся стран, сталкивающихся с воздействием изменения климата. Пока речь идет о собственных стратегиях развитых стран в области адаптации, от них требуется только действовать соответствующим образом и приводить регулярные отчеты о своих действиях.

Однако новое парижское соглашение может изменить этот подход, поскольку оно, как ожидается, будет построено на более универсальном принципе, подчеркивая, например, ответственность всех сторон за осуществление внутренних мер по адаптации и сотрудничеству в области обмена полезным опытом. Этот документ может содействовать сотрудничеству и обмену полезным опытом между развитыми странами, в том числе посредством региональных форумов. Для проекта Арктического совета под названием «Действия по адаптации к меняющейся Арктике» (AACA), воспринимаемого некоторыми как возможность реструктурировать работу Арктического совета (Канкаанпяя, Kankaanpää 2012: 105), этот новый импульс может оказаться весьма полезным.

Во-вторых, утверждение в Париже долгосрочной задачи по смягчению последствий изменения климата может повлиять на перспективы отрасли добычи ископаемого топлива, стремящейся вести свою деятельность в Арктике. Хотя правительства стран и выразили свое согласие в Копенгагене в отношении количественного ограничения (удержание потепления в пределах 2 °C), они не дали определенного ответа на вопрос, каким образом они намерены достичь этой цели. В ожидании парижской конференции (COP-21) все большее число стран и институциональных субъектов призывают к принятию в Париже новой и более продуманной универсальной стратегии, в которой будет сделан акцент на необходимости долгосрочной декарбонизации глобальной экономики или на снижении до нуля выбросов, образующихся при сжигании ископаемого топлива.

На данном этапе это положение останется по большей части амбициозной идеей. Даже если страны-участницы парижской конференции захотят утвердить необходимость постепенного сокращения выбросов, образующихся при сжигании ископаемого топлива, до конца столетия, правительства пяти прибрежных арктических государств вряд ли изменят свою нынешнюю позицию и откажутся от освоения запасов нефти и газа на принадлежащих им континентальных шельфах. Но такое положение может привести к еще большему усилению финансовых рисков, связанных с уцененными активами (ресурсами, которые больше не дают изначально ожидаемой экономической отдачи в связи с изменением нормативно-правовой среды или экономической ситуации). В регионе, в котором масштабы вложений, требуемых для добычи ископаемого топлива, означают особенно медленную окупаемость вложенных средств, твердая приверженность всех стран постепенному сокращению выбросов, образующихся при использовании ископаемого топлива, может еще больше поставить под сомнение экономическую обоснованность новых нефтегазодобывающих проектов.