Использование ледоколов в акватории Северного морского пути для обеспечения безопасности мореплавания судов под иностранным флагом: правовые основы и сложившаяся практика

Владимир Котляр, Д.ю.н., Чрезвычайный и Полномочный Посланник, Член Международно-правового совета при МИД России

Северный морской путь (СМП) проходит вдоль северных берегов России по морям Северного Ледовитого океана — Баренцеву, Карскому, Лаптевых, Восточносибирскому, Чукотскому и Берингову. Он соединяет европейские и дальневосточные порты России, а также устья судоходных сибирских рек в единую национальную транспортную систему в Арктике. Протяженность примыкающих к СМП судоходных речных путей — около 37000 км. В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., утвержденной президентом России В. Путиным 20 февраля 2013 г., СМП характеризуется как «единая национальная транспортная магистраль России в Арктике». Документ (пункт 12) предусматривает развитие «единой арктической транспортной системы Российской Федерации в качестве национальной морской магистрали, ориентированной на круглогодичное функционирование, включающей в себя Северный морской путь и тяготеющие к нему меридиональные речные и железнодорожные коммуникации, а также аэропортовую сеть».

Однако акцент на характере СМП как национальной морской магистрали отнюдь не отменяет его открытости для использования судами под иностранным флагом при условии соблюдения российского законодательства и установленных правил. Интерес иностранных судовладельцев к СМП объясняется, прежде всего, тем, что он почти в два раза короче других морских путей из Европы на Дальний Восток: от Санкт-Петербурга до Владивостока по СМП 14280 км, через Суэцкий канал — 23200 км, а вокруг мыса Доброй Надежды — 29400 км. Норвежцы, перевозившие по СМП сжиженный природный газ из Хаммерфеста в Японию в ноябре 2012 г., сэкономили около 20 дней на доставку груза и десятки тысяч долларов эксплуатационных расходов. Протяженность основной ледовой трассы СМП, от проливов у острова Новая Земля до порта Провидения, — 5610 км. Однако продолжительная и суровая зима при коротком и холодном лете создает сложные ледовые условия плавания в арктических морях и служит главным препятствием для прохода судов на значительных отрезках трассы. Наибольшие трудности обычно возникают в районах больших скоплений тяжелых льдов, которые еще недавно до конца не разрушались даже в самые теплые месяцы (Таймырский и Айонский ледовые массивы). Проводка транспортов через тяжелые льды возможна только с помощью ледоколов.

Начавшееся в последние годы потепление климата привело к разительному уменьшению площади ледового покрытия в Арктике вообще и в акватории СМП в частности. Так, в августе 2012 г. площадь сплошного ледового покрытия в Арктике составила 54% от показателей 1981–2010 гг., значительно сократилась и толщина арктических льдов. По данным НАСА, в 2015 г. максимальная площадь ледового покрова в Арктике составила 14,54 млн кв. км. Это наименьшая площадь арктических льдов с начала наблюдения со спутников, и она на 100 тыс.кв.км ниже показателей 2011 г.

Вместе с тем среди ученых нет полного единодушия относительно будущего «ледовой шапки» Земли, поскольку в климатической истории нашей планеты, включая Арктику, наблюдается периодическая смена потепления и похолодания. Так, в 2008 г. площадь ледяного покрова в арктических морях и центральном бассейне Северного Ледовитого океана неожиданно увеличилась на 1 млн кв. км по сравнению с 2007 г., а в следующем году снова уменьшилась (1, 2). Поэтому нынешнее потепление климата и таяние льдов в Арктике, по мнению ряда ученых, не обязательно означает окончательное изменение климата, поскольку в любой момент может произойти всплеск похолодания. В 2011–2013 гг. часть российских и западных специалистов полагали, что в акваториях СМП в ближайшие годы будет только однолетний лед, и это позволит продлить навигацию до пяти месяцев (с конца июля по декабрь). Некоторые из них прогнозировали полное исчезновение «ледовой шапки» к 2020 г. Однако последующие наблюдения ученых РАН и исследователей из Европы показали, что в 2013 г. площадь и толщина льда в Арктике снова увеличилась в 1,5 раза, и масса ледового покрова составила 9 тыс. куб. км. Тем не менее она оставалась вдвое меньшей, чем в 1980-х годах (в то время — около 20 тыс. куб. км) [3] (1, 2, 3, 4, 5, 6).

Скептицизм ученых в отношении дальнейшего потепления климата заметно усилился после заявления главы Межправительственной группы экспертов по изменению климата Раджендры Пачаури и Британской метеорологической службы от 22 февраля 2013 г., согласно которому последние 17 лет глобальная температура перестала повышаться. В то же время было заявлено, что окончательный вывод об остановке процесса потепления можно будет сделать лишь через 30–40 лет. Однако в докладе этой же группы в 2014 г. утверждалось, что глобальное потепление — процесс реальный и необратимый, и что потепление в Арктике продолжится с удвоенной скоростью по сравнению со среднемировыми показателями. Вместе с тем непредсказуемость арктического климата и резкая смена погодных условий, столь характерные для Арктики, и сейчас зачастую приводят к тому, что «чистая вода» на трассе СМП очень быстро покрывается плавающим льдом. Исходя из этого, российские представители на международных форумах постоянно предупреждают о вреде иллюзий относительно возможности полностью обойтись без ледокольной проводки при использовании СМП.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 234) дает прибрежным государствам «право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его».

На этом основании Федеральное Собрание РФ приняло в июле 2012 г. Закон № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», который вступил в силу в январе 2013 г. и внес ряд изменений в действующее законодательство. В частности, новая редакция ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» гласит: «Плавание в акватории Северного морского пути, исторически сложившейся национальной транспортной коммуникации Российской Федерации, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами». В пункт 1 ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и в статьи 2 и 5 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ) внесены понятия «ледокольная и ледовая проводка судов» в акватории СМП.

В КТМ включена новая статья (5.1) следующего содержания:

«1. Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар.

2. Правила плавания в акватории Северного морского пути, утверждаемые уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, применяются в целях обеспечения безопасности мореплавания, а также предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов и содержат:

1. порядок организации плавания судов в акватории Северного морского пути;
2. правила ледокольной проводки судов в акватории Северного морского пути;
3. правила ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути;
4. правила проводки судов по маршрутам в акватории Северного морского пути;
5. положение о навигационно-гидрографическом и гидрометеорологическом обеспечении плавания судов в акватории Северного морского пути;
6. правила осуществления связи по радио при плавании судов в акватории Северного морского пути;
7. иные касающиеся организации плавания судов в акватории Северного морского пути положения.

3. Организация плавания судов в акватории Северного морского пути осуществляется администрацией Северного морского пути, созданной в форме федерального казенного учреждения и выполняющей следующие основные функции:

1. прием заявлений о получении разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути, рассмотрение таких заявлений и выдача разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути;
2. мониторинг гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в акватории Северного морского пути;
3. согласование установки средств навигационного оборудования и районов проведения гидрографических работ в акватории Северного морского пути;
4. предоставление информационных услуг (применительно к акватории Северного морского пути) в области организации плавания судов, требований к обеспечению безопасности плавания судов, навигационно-гидрографическому обеспечению плавания судов, обеспечению осуществления ледокольной проводки судов;
5. выработка рекомендаций по разработке маршрутов плавания судов и использованию судов ледокольного флота в акватории Северного морского пути с учетом гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в указанной акватории;
6. содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций в акватории Северного морского пути;
7. выдача удостоверений лицам, осуществляющим ледовую лоцманскую проводку судов, о праве ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути;
8. содействие в проведении операций по ликвидации последствий загрязнения с судов опасными и вредными веществами, сточными водами или мусором.

4. Выдача предусмотренных подпунктом 1 пункта 3 настоящей статьи разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути осуществляется при условии выполнения судном требований, касающихся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов (применительно к акватории Северного морского пути) и установленных международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, правилами плавания в акватории Северного морского пути, указанными в пункте 2 настоящей статьи, и предоставления документов, удостоверяющих наличие установленного международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации страхования или иного финансового обеспечения гражданской ответственности за ущерб от загрязнения либо другой причиненный судном ущерб.

5. Размер платы за ледокольную проводку судна, ледовую лоцманскую проводку судна в акватории Северного морского пути определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях с учетом вместимости судна, ледового класса судна, расстояния, на которое осуществляется проводка этого судна, и периода навигации.

Оплата ледокольной проводки судна, ледовой лоцманской проводки судна в акватории Северного морского пути осуществляется исходя из объема фактически оказанных услуг.

В марте 2013 г. была воссоздана Администрация Северного морского пути в целях организации плавания судов, обеспечения безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории СМП. В ее обязанности входит: осуществление постоянного мониторинга гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в акватории; содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций и операций по ликвидации последствий загрязнения с судов опасными и вредными веществами, сточными водами или мусором; выработка рекомендаций по разработке маршрутов плавания судов и использованию судов ледокольного флота в акватории Северного морского пути с учетом гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки и т.д.

В апреле 2013 г. Министерство транспорта РФ во исполнение Закона № 132-ФЗ утвердило Правила плавания в акватории СМП, устанавливающие, по сути, разрешительный порядок для российских и иностранных судов. Судовладелец или капитан судна, намеревающегося пройти по СМП, должен не менее чем за 15 суток до начала движения в этой акватории подать заявку на плавание в Администрацию СМП для получения разрешения, которое выдается на строго определенный период. Российские и иностранные суда при плавании по СМП должны соответствовать специальным ледовым требованиям и иметь страховку. Кроме того, они должны сообщать Администрации за 72 часа о подходе к границам акватории СМП, а также ежедневно информировать о движении судна, его состоянии и фактическом времени пересечения границ акватории. В соответствии с Правилами плавание в акватории СМП осуществляется при обязательной лоцманской (ледокольной, ледовой лоцманской) проводке судов, информация о которой содержится в разрешениях на плавание. Администрация СМП выдает такие разрешения после рассмотрения заявок, а также удостоверения на право ледовой лоцманской проводки в акватории СМП. По состоянию на 31 июля 2015 г. было выдано 547 разрешений, в том числе 84 судам под иностранным флагом, и отказано 7 судам, в том числе 2 иностранным (под флагами КНР и Антигуа и Барбуда) [2].

Руководствуясь Правилами плавания в акватории СМП, Администрация СМП может в отдельных случаях разрешить проход судну без ледокольной проводки, если категория его ледового усиления отвечает соответствующему типу ледовых условий во время прохода.

Для проводки глубоководных танкеров с осадкой более 12 м в 2011 г. был освоен новый путь в обход Новосибирских островов с севера (вместо мелководного пролива Санникова). В частности, танкер «Владимир Тихонов» с грузом 120 тыс. т газового конденсата успешно проследовал этим маршрутом под проводкой атомных ледоколов «50 лет Победы» и «Ямал» и стал самым большим судном (дедвейт более 160 тыс. т), совершившим плавание в акватории СМП. В ту же навигацию этим маршрутом ледоколы «Ямал» и «Таймыр» провели танкер «Perseverance» с грузом 60 тыс. т конденсата [3].

По информации Администрации СМП, качество российской ледокольной проводки не вызывает замечаний у капитанов иностранных судов. Однако период ожидания ледоколов в связи с их нехваткой иногда затягивается, что вызывает естественное недовольство судовладельцев, так как ставит под вопрос главное преимущество СМП — сокращение времени рейса и эксплуатационных расходов. В частности, в навигацию 2013 г. 36 из 71 проведенного судна (50%) были вынуждены ожидать проводки. Транзитом по СМП прошли 40 из 71, и 18 из них (42%) ожидали проводки от 1 до 6 суток. При каботажных перевозках (без полного транзита по СМП) 18 судов из 31 (58%) ожидали проводки 1–12 суток. Всего же потери от задержки проводки в навигацию 2013 г. составили 125 судо-суток. При ожидаемом увеличении перевозок по СМП эти показатели могут заметно возрасти.

На сегодня из наиболее мощных российских атомных ледоколов в строю остались четыре и один находится в резерве, однако их технические возможности почти исчерпаны. К 2017 г. в рабочем состоянии могут остаться два ледокола. Учитывая сложившуюся ситуацию, правительство России предпринимает шаги по увеличению арктического ледокольного флота. В ноябре 2013 г. на Балтийском заводе в Санкт-Петербурге был заложен головной универсальный атомный ледокол ЛК-60 нового поколения (проект 22220) стоимостью 30 млрд руб. По плану он должен вступить в строй в 2017 г. Его конструкция позволит преодолевать льды толщиной до 4,5 м, прокладывать с первого прохода канал во льдах шириной 75 м, который впоследствии уже не нужно будет расширять. Таким образом, ледокол сможет обеспечивать круглогодичную навигацию по СМП. В 2015 г. был заложен второй ледокол, в 2016 г. планируется заложить третий ледокол этой же серии.

В целях улучшения организации ледокольной проводки судов по СМП специалисты Администрации СМП считают целесообразным дополнить пункт 3 ст. 5.1 Кодекса торгового мореплавания РФ (перечень основных функций Администрации СМП) следующими функциями:

2.1. С учетом гидрометеорологической, ледовой, навигационной обстановки, категории ледовых усилений и подготовки экипажей судов:

принятие решения о возможности плавания конкретных судов на определенном участке СМП;
принятие решения о необходимом ледокольном обеспечении судов на конкретных участках;
принятие решения о необходимости ледовой лоцманской проводки судов;
разработка маршрутов плавания судов;
проводка судов по маршрутам в акватории СМП.
2.2. Согласование расстановки ледокольного флота в акватории СМП.
2.3. Обеспечение ледоколов и судов рекомендациями по маршруту следования гидрометеорологической и ледовой информацией.
2.4. Мониторинг движения ледоколов и судов в акватории СМП.
2.5. Поддержание связи с ледоколами и судами.
2.6. Организация безопасного вывода судов, получивших повреждения, из акватории СМП.
2.7. Организация безопасного вывода судов, нарушивших Правила плавания, из акватории СМП.
2.8. Анализ ледовых повреждений и разработка предложений по их предотвращению.
Однако, как следует из Закона № 132-ФЗ, российские Правила плавания по СМП действуют до внешнего предела исключительной экономической зоны (ИЭЗ) России в Северном Ледовитом океане, проходящего на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Это соответствует положениям статей 57 и 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Видимо, по этой причине в последние годы ледоколы под флагами КНР, ФРГ, Швеции, Финляндии в ряде случаев в летнее и осеннее время совершают самостоятельное плавание в морских районах севернее пределов ИЭЗ России и акватории СМП (без ледовой проводки транспортных судов). Для ледовых проводок таких судов в этих морских районах необходимо иметь не только столь же мощные атомные ледоколы, какие сегодня есть и в среднесрочной перспективе будут только у России, но и транспортные суда с гораздо более мощным ледовым усилением.
Сегодня сложно предсказать, какой будет динамика климатических изменений на планете. Среди ученых, как уже отмечалось, нет полного единодушия на этот счет. Но если начнут складываться природные и материальные условия для осуществления ледовых проводок в этих районах ледоколами под иностранным флагом, то самым подходящим форумом для урегулирования этого вопроса будет, видимо, Арктический совет, который неоднократно заявлял, что в состоянии решать все проблемы Арктики.

1. См. также выступления М.И. Суслина, заместителя генерального директора — начальника отдела безопасности ОАО «Совкомфлот», С.А. Головинского, руководителя представительства ФГУП «Атомфлот» в Москве, члена-корреспондента РАН, заместителя директора Института проблем нефти и газа РАН В.И. Богоявленского в материалах международной конференции «Арктика: регион развития и сотрудничества», Москва, РСМД, 2–3 декабря 2013 г.)

2. В навигацию 2014 г. было выдано 631 разрешение, в том числе 112 судам под иностранным флагом, и отказано 30 судам, в том числе 16 иностранным. Для сравнения: в навигацию 2013 г. — 635 разрешений, в том числе 120 судам под иностранным флагом, и 83 отказа, в том числе 18 иностранным судам.

3. Богоявленский В.И. Нефтетранспортные системы в Арктике // Арктические ведомости. 2014. № 2(10). С. 65.

/russiancouncil.ru/