Игроки на Северном морском пути

Альберт Фарре (Albert Buixadé Farré), Вилена Валеева.

Введение

С уменьшением морского ледяного покрова в Арктике растут ожидания, связанные с возможностью осуществления коммерческого арктического судоходства. Увеличение возможностей доступа к природным ресурсам и более длительный период судоходства делают Арктику более привлекательной как для добычи новых энергоносителей и минеральных ресурсов, так и для работы морского транспорта. Экономическая привлекательность заставляет страны прилагать усилия для разработки основ управления в этом регионе в ожидании экономического роста. Но это также заставляет их соперничать в том, как интерпретировать правила, которые определяют границы свободы судоходства и государственного контроля.

Юрисдикционные споры Несмотря на постоянное развитие конструктивного совместного управления, о чём будет сказано далее, политические проблемы арктического судоходства проистекают из юрисдикционных споров в отношении больших областей арктических вод. Россия поставила под вопрос традиционное понятие свободы судоходства в применении к Северо-Восточному проходу (и, в частности, к Северному морскому пути), наделив себя правом применять в его отношении внутреннее законодательство, что вызвало недовольство США и других стран. Следует заметить, что Канада высказала схожие юрисдикционные заявления в отношении Северо-Западного прохода, что привело к похожей международной реакции. Хотя в последнее время Россия начала менять свой курс в сторону более традиционного применения международных норм в Арктике, остаются вопросы в отношении того, как далеко она пойдёт в своих реформах.

Россия, как и страны, поддерживающие традиционную свободу судоходства, при обосновании своей позиции в значительной степени опираются на Конвенцию ООН по морскому праву. Следуя тому, что уже было обычным правом, 87-я статья Конвенции утвердила свободу судоходства в открытом море. Также она гарантировала право «мирного прохода через территориальное море» (статья 17) (распространяющееся на 12 морских миль от берега), а также «право мирного прохода через архипелажные воды» (статья 52). Она признаёт «право транзитного перехода» через «проливы, используемые для международного судоходства», а также право транзита через исключительные экономические зоны (статьи 37, 38 58). Из международного принципа свободы судоходства были исключены только внутренние воды (статья 8), в особенности это относится к праву мирного прохода, которое остаётся в ведении неограниченной суверенной власти государства.

Россия сослалась на статью 234 Конвенции ООН по морскому праву для регулирования судоходства в покрытых льдом районах, за пределами своих территориальных морей. Эта статья является основной для определения пределов действия прав прибрежных государств, предоставляя им расширенные полномочия в регулировании судоходства в целях защиты окружающей среды в тех районах, где ледяной покров представляет опасность для судоходства. С этой целью прибрежные государства наделяются правом на регулирование судоходства за пределами своих территориальных вод и в пределах своих исключительных экономических зон. Однако не существует какого бы то ни было международного политического согласия по поводу определения «покрытых льдом» вод, поскольку номинально не покрытая льдом вода может содержать небольшое количество льда. В заключительном предложении статьи 234: «…должным образом принимаются во внимание судоходство и защита и сохранение морской среды» – также присутствует двусмысленность. Призванная, по всей видимости, установить границу между правом прибрежного государства на защиту окружающей среды и правами прочих государств на свободу судоходства, данная формулировка достаточно широка и допускает различные толкования. В настоящее время те немногие суда, что используют Северо-Восточный проход, соблюдают условия, установленные Россией. Однако США оспаривает российскую интерпретацию, считая, что Россия может использовать статью 234 как предлог для ущемления права на свободу судоходства.

Хотя настоящие мотивы российского правительства остаются неясными, ряд учёных считает, что Россия намеренно поддерживает некоторую степень стратегической неясности, допуская одновременное существование противоположных научных доводов, которые в совокупности обосновывают её право на расширенное влияние в зоне Арктики, и не стремится к достаточной ясности, что вызывает сильный протест других стран. Применение такой юрисдикции привело к установлению системы расширенного контроля, подразумевающего обязательное получение разрешений на судоходство и уплату транзитных сборов. И если второе допускается в некоторых случаях (статья 26), то первое в высшей степени странно. Для обоснования своих действий Россия рассматривает определение внутренних вод (статьи 7, 8) таким образом, чтобы провести исходные линии, определяющие воды в проливах в качестве внутренних, за крупными группами островов, что является спорным решением. Россия также приняла доктрину, согласно которой она может заявлять свои права на суда, временно покидающие Северный морской путь для выхода в международные воды, в дополнение к заявлениям на государственное управление Северным морским путём на основании того, что он исторически был внутренним транспортным маршрутом.

Спорные юрисдикционные заявления России являются основанием для беспокойства по двум причинам. Во-первых, поскольку, несмотря на то, что те немногие суда, которые используют в настоящее время Северный морской путь, получают разрешение на судоходство, Россия поставила условия, которые обязывают все суда запрашивать разрешение на доступ к Северному морскому пути. В будущем Россия может захотеть использовать такое данное самой себе право для запрета прохода по политическим причинам. В 2013 году Россия трижды отказывала ледоколу Arctic Sunrise организации Гринпис в использовании Северного морского пути. Хотя Россия объяснила это техническими недостатками судна, из-за которых оно не приспособлено для прохождения по арктическим водам, вполне вероятно, что это решение было политически мотивированным. Ещё одной причиной для обеспокоенности является то, что постоянные усиливающиеся разногласия могут привести к неопределённости для инвестиций в инфраструктуру, необходимую для развития судоходства. Кроме того, постоянное сокращение ледяного покрова может привнести дальнейшую неопределённость в то, какие районы будут считаться «покрытыми льдом» согласно статье 234.

Несмотря на эти разногласия, есть свидетельства того, что Россия движется в сторону международного понимания морского законодательства. В 2012 году Россия начала проводить несколько законодательных реформ, направленных на модернизацию управления и регулирования Северного морского пути. Интересно, что по закону от 2012 года Россия больше не требует применения расширенной юрисдикции в отношении судов, покидающих Северный морской путь. Кроме этого, заявка на разрешение была упрощена и теперь требует соответствия международному законодательству. Правила и тарифы 2013 и 2014 гг. также стали дополнительными небольшими шагами в реализации упрощенного, справедливого и прозрачного процесса.

Однако хотя эти реформы и демонстрируют новый курс в российской политике, которая теперь более благожелательна к международному судоходству в Арктике, условия реформ необходимо будет прописать более детально в последующих законах и подзаконных актах. Самым важным является необходимость лучше определить границы Северного морского пути, на юрисдикцию над которым притязает Россия, и пределы применения ею своих полномочий. Поскольку Россия имеет опыт несоответствия между законодательством и его применением, остаётся неуверенность насчёт того, как эти реформы будут осуществляться. Кроме того, украинский кризис, начавшийся в 2014 году, повлиял на отношения между Россией и Западом, создав неуверенность в будущем арктического сотрудничества. Будет ли Россия осуществлять заявленные реформы, зависит в определённой степени от разрешения политического противоречия между внутренними националистическими и «прогрессивными» группировками, а также от развития геополитической обстановки.

Конструктивное управление

Устойчивый экономический рост коммерческого судоходства через Северо-Восточный проход (вдоль береговых линий России и Норвегии) требует благоприятной, стабильной и предсказуемой системы управления. Несмотря на указанные выше юрисдикционные споры, арктические страны понимают ценность хорошего управления, и в отличие от предыдущих страниц истории, когда расширение границ человеческой деятельности было связано с политической неопределённостью и отсутствием законов, развитие Арктики происходит в условиях наличия зрелого международного сообщества и всё более прочных правовых и институциональных рамок. Как и в других районах Мирового океана, человеческая деятельность в Арктике по большей части успешно регулируется рядом договоров и международных организаций.

Основными документами и организациями, управляющими судоходством в Северо-Восточном проходе, являются Конвенция ООН по морскому праву, Арктический совет, Международная морская организация (ИМО) и внутреннее законодательство Российской Федерации. Все вместе, хотя и со значительными расхождениями, они описывают территориальные притязания, экономическое использование, защиту окружающей среды, а также ответственность в отношении поисковых и спасательных работ. Расхождения лежат в области толкования, ненадлежащего управления и недостаточной инфраструктуры. Основная международная правовая база была заложена в 1982 году в виде Конвенции ООН по морскому праву, в которой были закреплено и дополнено существовавшее в то время обычное право, относившееся к использованию моря, посредством узаконивания свободы судоходства, утверждения правил заявления территориальных притязаний и определения экономических прав и ответственности за состояние окружающей среды.

Затем на основании более плотного сотрудничества арктические государства учредили Арктический совет, подписав в 1996 году Оттавскую декларацию. В него вошли пять стан с большой береговой линией по Северному Ледовитому океану (Канада, Дания, Норвегия, США и Россия), а также ещё три страны, через которые проходит Северный полярный круг (Исландия, Финляндия и Швеция). Арктический совет также предоставляет коренным сообществам Арктики возможность высказаться в рамках шести групп, имеющих постоянный членский статус и представляющих коренные народы. Это Арктический совет атабасков, Международная ассоциация алеутов, Международный совет гвичинов, Циркумполярный совет инуитов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и Совет саамов. Финляндия назвала Арктический совет форумом, который способен «усилить доверие и взаимопонимание между арктическими соседями как на политическом уровне, так и между людьми. Научное сотрудничество поддерживается и постоянно развивается как формирующий политику диалог, посвящённый проблемам Арктики». Эта организация не имеет собственного регулирующего органа и вместо этого служит межправительственным форумом, в рамках которого правительства различных стран вырабатывают согласованные решения.

Члены Арктического совета заявляют свое главенство в управлении Арктикой. Они выступают за то, чтобы страны решали многочисленные возникающие вопросы на региональном уровне и при помощи различных специальных комплексов мер, а не занимались разработкой нового единого всеобъемлющего решения по типу Конвенции ООН по морскому праву, ограничивая таким образом вмешательство неарктических стран. Пять прибрежных арктических стран утвердили свою позицию в Илулиссатской декларации 2008 года. В 2011 году Арктический совет при уточнении критериев приёма наблюдателей, в частности, включил требование к кандидатам «признать суверенитет, суверенные права и юрисдикцию арктических стран в Арктике», а также «признать, что в отношении Северного Ледовитого океана применяется широкая правовая база, включая в том числе морское право, а также то, что эта правовая база является прочным основанием для ответственного управления океаном». Усиление действия Конвенции ООН по морскому праву означало её признание в качестве существующего основного международного закона, что подразумевало усиление применения статьи 234 посредством распространения юрисдикции прибрежных государств на более широкую зону покрытых льдом вод.

Арктический совет выразил намерение заниматься устойчивым развитием и создал рабочие группы для уравновешивания экономического развития и ответственного управления.

Хотя Арктический совет создавался как форум для министерских контактов на низком уровне, он вырос в постоянно увеличивающую свою активность региональную организацию, отражающую растущую важность Арктики в понимании правительств стран, находящихся внутри и за пределами Северного полярного круга. В рамках поставленных целей по выработке политики Арктический совет в 2009 году издал комплексную, направленную на максимальный учёт требований политики Оценку морского судоходства в Арктике. Её рекомендации привели к заключению двух первых циркумполярных договоров, имеющих обязательную силу. Это Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике, подписанное в 2011 году, и Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 года. Также в 2011 году на проходящей каждые два года встрече впервые присутствовал государственный секретарь США, что затем повторилось в 2013 году. В 2012 году на конференции сторон был учреждён постоянный секретариат в Норвегии.

Одновременно с усилением вовлеченности членов Арктического совета в совместную работу растет внимание к форуму и за пределами Арктики. Вероятно, рассматривая Арктический совет в качестве единственной возможности существенного политического участия в циркумполярном сотрудничестве, в 2013 году шесть неарктических стран получили статус наблюдателя. Это Китай, Индия, Япония, Сингапур, Южная Корея и Италия. Они присоединились к уже существовавшим наблюдателям: Великобритании, Германии, Нидерландам, Польше, Испании и Франции. Заявки некоторых других кандидатов, в том числе ЕС, пока ждут рассмотрения. Статус ЕС как наблюдателя требует одобрения со стороны Канады из-за действующего в ЕС запрета на импорт тюленьих шкур. Включение главных азиатских экономик в Арктический совет в качестве наблюдателей говорит о важности, которую Арктика и Арктический совет могут иметь для всего мира. Другим примером значимости Арктического совета является участие европейских стран в управлении судоходством и участие Франции в соглашении о поиске и спасании.

Третьим элементом управления является Международная морская организация (ИМО), которая с 1959 года взяла на себя ответственность за коммерческое судоходство, установившая единые правила, действующие во всём мире, и способствующая сотрудничеству в направлении обеспечения безопасности, защиты, эффективности и ответственности за состояние окружающей среды. ИМО способствовала заключению множества международных договоров, подписанных большинством стран. Сюда входит Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС), Международная конвенция о контроле за вредными противообрастающими системами на судах, Международная конвенция о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими и Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству.

Однако международная система правового регулирования судоходства была установлена в то время, когда уникальные условия Арктики ещё не были первоочерёдной заботой. С 1991 года ИМО начала думать над принятием обязательного Международного кодекса для судов, работающих в полярных водах (коротко – Полярный кодекс). На переговорах, посвящённых разработке кодекса, обсуждались вопросы строительства, проектирования, оснащения и укомплектования личным составом, а также другие рабочие вопросы, такие как контроль балластных вод для сокращения количества паразитных видов и меры по предотвращению обрастания корпусов. Особенно заметными были разногласия по поводу стандартов ледового подкрепления судов и включения главы о защите окружающей среды, которая могла запретить использование тяжёлого мазута аналогично современным правилам для Антарктического региона. После продолжительных переговоров и критики слишком большого ослабления правил Полярный кодекс был окончательно принят в 2014 году. Всё ещё остаётся вопрос о потенциальном правовом пересечении между Полярным кодексом и расширенной юрисдикцией, предоставляемой арктическим странам статьёй 234 Конвенции Организации Объединённых Наций по морскому праву.

Наконец, четвёртый основной вопрос управления относится к России. В то время как расширенная юрисдикция России продолжает оспариваться США, Россия является автором большей части действующих только в Арктике правил, относящихся к коммерческому судоходству. По вполне понятным причинам Россия, обладающая львиной долей береговой линии вдоль Северо-Восточного прохода, имеет в нём наибольшую заинтересованность. В рамках Арктической стратегии России подчёркивается, что Российская Арктика является основным запасом будущих ресурсов, и указывается необходимость инфраструктурного и административного развития Северного морского пути. Россия рассматривает использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации, играющей важную роль в охране жизненно важных интересов страны в её арктическом регионе).

Перед распадом СССР по Северному морскому пути проходило значительное количество судов, однако обслуживали они в основном внутренние маршруты. После распада СССР Россия открыла Северо-Восточный проход, разрешив в 1990 году использовать его для международного судоходства. Недавно Россия обновила этот закон новым набором правил, принятых в 2012 и 2013 годах (Федеральный закон о Северном морском пути от 28 июля 2012 года, Правила плавания в акватории Северного морского пути, приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17 января 2013 года).

Россия учредила новую Администрацию Северного морского пути для централизации ответственности, также были упрощены некоторые правила для ускорения их применения и исправлены некоторые наиболее спорные моменты, что позволило привести законодательство в соответствие с международным правом. Кроме того, предварительный осмотр в российском порту более не является необходимым условием, ледокольная проводка также не всегда обязательна, а расчёт платежей на основании платёжеспособности (что противоречило статье 26 Конвенции ООН по морскому праву) был отменён. Платёж теперь зависит от объёма оказанных услуг, которые теперь ограничены ледокольной и лоцманской проводкой. Для определения необходимости в этих услугах новые правила 2013 года предусматривают рассмотрение ледоходности судна, района и периода судоходства, а также текущей ледовой обстановки. В 2014 году были утверждены ещё более чёткие способы расчёта тарифов за предоставление услуг ледокола, что стало ещё одним шагом к увеличению прозрачности платежей.

Даже притом, что растущее судоходство на Северном морском пути уже оказало влияние на местную экономическую деятельность и традиционное природопользование, правовое регулирование Арктики продолжает развиваться, стремясь поддерживать равновесие между защитой окружающей среды, прав коренных народов и местных сообществ, с одной стороны, и поддержкой экономического роста и судоходства, с другой. Важно также понимать, как развитие судоходства и портов будет влиять на развитие городов, демографию, транспортные пути и окружающую среду. Конвенция ООН по морскому праву защищает свободу навигации судов любой страны и предоставляет экономические права, но при этом ограничивает суверенитет прибрежных стран и налагает на них обязанности по охране окружающей среды. Эти принципы были далее развиты Арктическим советом, ИМО и внутренним законодательством России. В результате этого появилась система, позволяющая осуществлять международное судоходство в рамках соответствующих требований в части безопасности и охраны окружающей среды, поддерживаемых арктическими странами и международными организациями, такими как Арктический совет и ИМО.

Данный текст является адаптированным Альбертом Буиксаде Фарре отрывком исследовательской работы «Коммерческое судоходство через Северо-Восточный проход: маршруты, ресурсы, управление, технологии и инфраструктура», журнал Polar Geography, 2014 год.

Настоящая работа была создана международной и многопрофильной командой исследователей в составе Альберта Буиксаде Фарре (Albert Buixadé Farré), Скотта Стивенсона (Scott R. Stephenson), Линьлин Чэнь (Linling Chen), Михаеля Чуба (Michael Czub), Ин Дай (Ying Dai), Дениса Демчева (Denis Demchev), Петра Грачика (Piotr Graczyk), Хенрика Грюте (Henrik Grythe), Катрин Кайль (Kathrin Keil), Нику Кивекяса (Niku Kivekäs), Нареша Кумара (Naresh Kumar), Нэнге Лю (Nengye Liu), Мари Мюксволл (Mari Myksvoll), Дерека О’Лири (Derek O’Leary), Сачина Павитрана (Sachin Pavithran.A.P.), Эдварда Петерсена (Edward Petersen), Андреаса Распотника (Andreas Raspotnik), Ивана Рыжова (Ivan Ryzhov), Яна Сольского (Jan Solski), Линлин Со (Lingling Suo), Каролин Трёйн (Caroline Troein), Вилены Валеевой (Vilena Valeeva), Япа ван Рейккеворсела (Jaap van Rijckevorsel) и Джонатана Уайтинга (Jonathan Wighting).

Дополнительная информация и полный текст статьи доступны по адресу
http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1088937X.2014.965769