Коллизии регулирования судоходства в Беринговом проливе

Павел Гудев, К.и.н., с.н.с. Сектора внешней и внутренней политики США ИМЭМО РАН, эксперт РСМД

26 мая 2011 г. в рамках встречи «Группы восьми» в Довиле (Франция) президенты России и США выступили с совместным заявлением по сотрудничеству в зоне Берингова пролива. Принципиальный акцент в нем был сделан на учете интересов коренных народов Севера, проживающих на территориях Чукотки и Аляски, защите природы, природных ресурсов и уникальных экосистем этого морского региона. Позднее курс на развитие двустороннего сотрудничества в Беринговом проливе для снижения вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций и повышения уровня безопасности судоходства был подтвержден как американскими, так и российскими экспертами. Нет сомнений в том, что сотрудничество между Россией и США как в Арктике в целом, так и в районе Берингова пролива, носит взаимовыгодный характер, а его необходимость обусловлена климатическими изменениями, ведущими к прогнозируемому увеличению масштабов морехозяйственной деятельности.

Берингов пролив — это не только ключевой водораздел между Азией (мыс Дежнева на российской Чукотке) и Северной Америкой (мыс Принца Уэльского на американской Аляске). Это еще и единственная точка прохода для всех государств Азиатско-Тихоокеанского региона из морей Тихого в моря Северного Ледовитого океана. Пролив, соединяющий Берингово и Чукотское моря, достаточно узкий — всего 51 морская миля. В его центральной части находятся острова Диомида: о. Ратманова (Большой Диомид), расположенный к западу от морской границы между двумя странами и принадлежащий России; о. Крузенштерна (Малый Диомид), расположенный к востоку от морской границы и принадлежащий США. Расстояние между двумя островами — немногим более двух морских миль. Расстояние же между мысом Дежнева и о. Ратманова, равно как между мысом Принца Уэльского и о. Крузенштерна, составляет 22,5 мили, и именно через эти два прохода, как правило, осуществляется судоходство. В связи с тем, что ширина и восточного, и западного прохода менее 24 морских миль, вся акватория пролива, учитывая наличие двух островов, оказывается перекрытой внутренними морскими водами и территориальными морями России и США.

Несмотря на то, что на внутренние морские воды и территориальное море распространяется полный государственный суверенитет, в отношении акватории проливов, перекрытых территориальными водами, но соединяющих одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны (ИЭЗ) с другой частью открытого моря или ИЭЗ, применяется конвенционное право транзитного прохода [1]. Учитывая, что правовой статус Берингова пролива не определен в рамках специальной международной конвенции [2], оба государства склонны признавать за ним статус пролива, используемого для международного судоходства. Применимое к нему право транзитного прохода охарактеризовано в ст. 38(2) Конвенции по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция 1982 г.) как «осуществление … свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив».

В отличие от права мирного прохода через территориальное море прибрежного государства, право транзитного прохода — гораздо более либеральная норма.

Во-первых, в соответствии со ст. 38(1) это право распространяется не только на гражданские суда, но и на военные корабли, включая подводные лодки.

Во-вторых, транзитный проход предусматривает право на осуществление полетов, в том числе военной авиации.

В-третьих, согласно ст. 39(1)(с) подводные лодки могут следовать в «обычном порядке», т.е., как предполагается, в подводном положении. США считают, что «обычный порядок» также предполагает следующее: военные самолеты могут лететь в боевом порядке; разрешается выполнение операций взлета и посадки самолетов и вертолетов на палубу; военные корабли и гражданские суда могут пополнять запасы на ходу; могут применяться меры по обеспечению безопасности надводных кораблей.

В-четвертых, хотя реализация права транзитного прохода предусматривает выполнение определенных обязанностей со стороны судов и летательных аппаратов (ст. 39), припроливные страны не должны препятствовать транзитному проходу, он не может быть приостановлен (ст. 44). Граничащие с проливами государства могут принимать законы и правила, относящиеся к транзитному проходу через проливы, в отношении ряда вопросов (ст. 42(1)). Однако в соответствии со ст. 42(2) «их применение не должно на практике сводиться к лишению, нарушению или ущемлению права транзитного прохода». С точки зрения США, реализации данного права не должно препятствовать даже проведение военных учений и маневров [3].

США последовательно защищают право транзитного прохода применительно ко всем проливам, которые используются или могут быть использованы для международного судоходства [4]. Они неоднократно выступали против претензий других прибрежных государств, не признающих или ограничивающих это право, в отношении следующих проливов: Баб-эль-Мандебского, Бонифачо, Головнина, Зондского, Гибралтара, Ломбокского, Ормузского, Торресова, Фриза, а также проливов на трассе российского Северного морского пути (СМП) — Лаптева и Санникова, и канадского арктического архипелага, формирующих трассу Северо-Западного прохода (СЗП) [5].

Как известно, около 80% мировой торговли осуществляется морем, а 3/4 от этого объема проходит через крупнейшие международные проливы и каналы. Соединенные Штаты как одна из крупнейших экономик мира и ключевой потребитель товаров и ресурсов заинтересованы в том, чтобы в полной мере использовать преимущества, предоставляемые морским транспортом (самый дешевый вид транспорта) и морской торговлей. Беспрепятственное функционирование этой системы расценивается США как основа формирования либерального экономического миропорядка — гаранта мира и стабильности в масштабах всей планеты [6].

Защита свободы судоходства играет важнейшую роль не только в деле социально-экономического развития США. Это и ключевой элемент оборонной политики. Все основные элементы сферы национальной безопасности Соединенных Штатов — стратегическое сдерживание, оперативное присутствие, реагирование на кризисы, переброска войск — напрямую зависят от соблюдения принципа свободы судоходства, в частности, права транзитного прохода. Обеспечение мобильности и оперативности переброски ВС в любой регион Земного шара морским путем остается одним из приоритетных направлений американской политики.

Оспариванием правопритязаний в отношении международных проливов и других морских акваторий США занимаются в рамках инициированной еще в 1979 г. программы «Freedom of Navigation» (FON). Эта программа направлена на защиту принципа свободы судоходства и курируется Госдепартаментом совместно с Министерством обороны. FON реализуется как путем переговоров, подачи нот дипломатического протеста, демонстрации флага, военно-морских учений, так и посредством привлечения боевых кораблей ВМС США. За годы правления администрации Б. Обамы проводились ежегодные мероприятия в отношении целого ряда государств, в частности Ирана и Омана как припроливных стран, выступающих за ограничение права транзитного прохода в Ормузском проливе.

США склонны рассматривать право транзитного прохода как шаг по кодификации обычного права. Они считают, что отсутствие юридически сформулированного права «транзитного прохода» до принятия Конвенции 1982 г. было обусловлено исключительно тем обстоятельством, что государства не имели возможности легально расширить границу своего территориального моря сверх положенных трех морских миль, а не тем, что это было кем-либо запрещено. Соответственно, это не мешало американским кораблям и судам проходить по выделенным коридорам открытого моря в тех или иных международных проливах. Введение 12-мильного лимита территориального моря потребовало разработки условий транзитного прохода, чтобы сохранить права государств на проход через международные проливы. В результате, с их точки зрения, право прохода военных и гражданских судов через международные проливы существовало и до принятия Конвенции 1982 г. [7].

Устоявшаяся точка зрения исходит из того, что транзитный проход стал международным компромиссом и выходит за рамки как Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., так и норм обычного международного права [8]. Неслучайно в 1982 г. было заявлено: «Эта Конвенция не является Конвенцией, кодифицирующей правовые нормы. Утверждение о том, что, за исключением Части XI, Конвенция представляет собой кодификацию обычного права либо отражает существующую международную практику, является неверным с фактической точки зрения и юридически необоснованным. Режим транзитного прохода через проливы, используемые для международного судоходства, и режим архипелажного прохода по морским коридорам являются двумя примерами из многих новых концепций, воплощенных в Конвенции».

В докладе Генерального секретаря ООН от 5 ноября 1992 г. утверждалось, что «режим транзитного прохода в целом нашел широкое признание в международном сообществе и вошел в практику, как государств, граничащих с проливами, так и государств, осуществляющих судоходство». Однако в действительности только Австралия [9], Великобритания, Папуа — Новая Гвинея, США и Франция полностью согласились с тем, что транзитный проход — норма обычного права. Албания, Испания, КНР, ОАЭ и Перу открыто отказываются признавать транзитный проход такой нормой. Иран, Марокко, ОАЭ признают лишь право мирного прохода через проливы, перекрытые территориальными водами [10]. Иран настаивает на том, что США, не участвующие в Конвенции 1982 г., не могут претендовать на то, чтобы пользоваться конвенционным правом транзитного прохода, поскольку оно не является действующей нормой обычного права [11].

Обращает на себя внимание парадоксальность американской политики по целенаправленной защите принципа свободы судоходства, включая право транзитного прохода. Несмотря на ключевую роль Соединенных Штатов в развитии торговли и экономики, возможности беспрепятственной переброски ВС, они несут и определенные риски. Реализация свободы судоходства может быть использована для осуществления незаконного, несообщаемого и нерегулируемого (ННН) промысла, контрабанды, транспортировки наркотиков и оружия, включая ОМУ, незаконного перемещения людей, включая нелегальную миграцию, совершения актов морского терроризма и пиратства. Использование для этих целей судов, не отвечающих международным требованиям в области экологической безопасности, несет угрозу морской среде и ее биоразнообразию, а значит — экологической, ресурсной, продовольственной безопасности прибрежных/припроливных государств.

Конвенция 1982 г. предоставляет определенные возможности по контролю над судоходством в проливах, используемых для международного судоходства. Россия и США могут устанавливать морские коридоры и схемы разделения движения судов (ст. 41), которые должны быть одобрены Международной морской организацией (ИМО). Оба государства могут предпринимать следующие шаги:

• усиливать портовый контроль;
• внедрять системы управления движением судов (СУДС);
• совершенствовать навигационную и портовую инфраструктуру;
• усиливать готовность к разливам нефти;
• улучшать возможности по поиску и спасанию;
• развивать сотрудничество служб береговой охраны;
• гармонизировать нормы национального законодательства, направленные на исполнение конвенций ИМО.

Все эти меры достаточно подробно исследованы в рамках проектов Арктического совета, касающихся перспектив развития судоходства в Арктике.

Наиболее успешную модель согласования позиций заинтересованных сторон относительно режима судоходства в Беринговом проливе представляет режим, примененный тремя припроливными государствами — Индонезией, Малайзией и Сингапуром — к Малаккскому и Сингапурскому проливам.

Это первый прецедент использования ст. 43 Конвенции 1982 г., в которой говорится: «Государствам, использующим проливы, и государствам, граничащим с проливами, следует сотрудничать посредством соглашения: a) в установлении и поддержании в исправном состоянии в проливе необходимого навигационного оборудования и средств безопасности или в совершенствовании других средств содействия международному судоходству; и b) в предотвращении, сокращении и сохранении под контролем загрязнения с судов». К участию и обсуждению этого режима были привлечены все заинтересованные страны и игроки, в том числе представители судоходных компаний. В результате он получил полное одобрение ИМО, включая проведение официальных конференций под ее эгидой. В его рамках предусмотрено функционирование Форума, где происходят обсуждение всех насущных вопросов и обмен информацией, и Фонда, накапливающего финансовые средства для обеспечения безопасной навигации, а также реализуются отдельные проекты по обеспечению безопасности и защиты морской среды.

Тем не менее целый ряд проблем остается нерешенным или же требует принципиального пересмотра позиций США и России, касающихся обеспечения безопасности судоходства и защиты морской среды как в Беринговом проливе, так и в арктических водах в целом.

Во-первых, положения Конвенции 1982 г., «касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы» (ст. 236). Военные корабли и суда на государственной службе обязаны лишь придерживаться морских коридоров и схем разделения движения судов. Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74) и др., а также вступающий в силу в 2017 г. Полярный кодекс действуют лишь в отношении коммерческих судов.

Рост интереса государств к освоению и эксплуатации пространств и ресурсов Северного Ледовитого океана ставит вопрос о том, в какой мере арктические страны готовы предпринять шаги по внедрению единых стандартов судоходства в арктических водах как для коммерческих, так и для государственных судов?

Во-вторых, последовательная трактовка США права транзитного прохода через международные проливы для подводных лодок в «обычном порядке» как исключительно в подводном положении легко объяснима необходимостью учета военно-стратегических интересов, включая планы по развертыванию стратегических ракетоносцев в тех или иных районах Мирового океана. Тем не менее для экспертного сообщества вопрос, является ли подводный проход через международные проливы на 100% легитимным, пока еще носит дискуссионный характер.

Учитывая интерес к Арктике военно-морских сил других государств, не будет ли введение уведомительного порядка для подводного прохода в большей степени отвечать интересам арктических государств?

В-третьих, достижение любых договоренностей по Берингову проливу вновь ставит вопрос, касающийся правового статуса проливов, которые входят в состав канадского СЗП и российского СМП. Позиция США по этому вопросу хорошо известна: они оспаривают претензии России и Канады по установлению прямых исходных линий и распространению статуса внутренних исторических вод на акватории, через которые проходят трассы СМП и СЗП. Американцы считают проливы канадского арктического архипелага и часть российских арктических проливов (Лаптева и Санникова, Новосибирские острова) международными и настаивают на применимости к ним права транзитного прохода.

Первый вариант развития событий может заключаться в том, что любые соглашения между странами по Берингову проливу не будут касаться правового статуса других арктических проливов. Как и в случае взаимоотношений США и Канады, каждая из сторон будет продолжать придерживаться своей запросной позиции, что не будет отражаться на развитии сотрудничества между ними. При этом уже сейчас можно констатировать, что все предыдущие протесты Госдепартамента и представителей ВМС США в большей степени были сконцентрированы на противодействии политике России и Канады по введению ограничений исключительно в отношении американских военных кораблей и государственных судов, использующихся в некоммерческих целях. Хотя Соединенные Штаты оспаривают канадское природоохранное законодательство (Arctic Waters Pollution Prevention Act, Canada Shipping Act), они, видимо, готовы согласиться с тем, что коммерческие суда под американским флагом обязаны его исполнять. На национальном уровне США сами выступают за ужесточение экологического режима в прилегающих к их берегам водах (среди наиболее показательных примеров — Oil Pollution Act, ОРА).

Второй вариант развития событий предполагает, что арктические государства, прежде всего Россия, Канада и США, инициируют проведение международной конференции по вопросам судоходства в Арктике [12]. В ее рамках можно было бы:

• уточнить пределы применения ст. 234 («Покрытые льдом районы») Конвенции 1982 г.;
• зафиксировать статус тех или иных арктических проливов;
• обсудить необходимость введения обязательной лоцманской проводки и выяснить целесообразность распространения статуса Особо уязвимого морского района (PSSA) на их акватории.

К мероприятию следовало бы привлечь всех участников Арктического совета, представителей судоходных компаний. Итогом конференции могло бы стать многостороннее соглашение, фиксирующее конкретный режим прохода для тех или иных арктических проливов, включая Берингов, который соответствовал бы статусу Арктического региона с его фактически полузамкнутым характером и особой экологической уязвимостью.

1. Статья 38 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

2. Например, Конвенция Монтре о режиме Черноморских проливов.

3. Roach J. Ashley, Smith W. Robert. Excessive Maritime Claims. 3rd ed. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2012. P. 688.

4. США считают главным критерием отнесения пролива к категории международных исключительно его географическое положение (соединение одной части открытого моря или ИЭЗ с другой частью открытого моря или ИЭЗ), а не нынешнюю функциональную характеристику (используется/не используется для международного судоходства).

5. Roach J. Ashley, Smith W. Robert. Op. cit. P. 283–345.

6. Kraska J., Pedrozo R. International Maritime Security. Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2013. P. 33.

7. Roach J. Ashley, Smith W. Robert. Op. cit. P. 686–691.

8. Yoshifumi T. The International Law of the Sea. N.Y.: Cambridge University Press, 2012. P. 106.

9. Это не помешало Австралии и Папуа — Новой Гвинее попытаться ввести обязательную лоцмановскую проводку через Торресов пролив, что вызвало противодействие со стороны целого ряда государств, включая США, воспринявших этот шаг как ограничение права транзитного прохода.

10. Lopez Martin A.G. International Straits. Concept, Classification and Rules of Passage. Berlin; Heidelberg: Springer, 2010. P. 197.

11. Greene J.K. Freedom of Navigation: New Strategy for the Navy’s FON Program. Newport; Rhode Island: Naval War College, 1992. P. 9–10.

12. Brubaker D.R. The Russian Arctic Straits. Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2005. P. 192–193.

/russiancouncil.ru/