Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия?

Весной 2018 г. российские СМИ крайне остро и болезненно отреагировали на очередное заявление командующего Береговой охраной (БО) США адмирала П. Цукунфта, которое в целом не несло в себе ничего принципиально нового, а наоборот, отражало вполне традиционный, устоявшийся десятилетиями подход как США, так и некоторых других государств, к вопросу о правовом статусе как канадского Северо-Западного прохода (СЗП), так и российского Северного морского пути (СМП). В частности, американский адмирал заявил: «Канада, как и Россия, рассматривает Северно-Западный проход как свои внутренние воды. Мы же считаем, что это не так, и это международный пролив, и он является открытым для транзитного прохода, в отношении Северного морского пути мы имеем такую же интерпретацию».

Надо отметить, что для Вашингтона претензии России в области контроля за судоходством на трассе СМП, равно как и вся российская арктическая политика, во многом представляются идентичными тому, что происходит в Южно- и Восточно-Китайском морях — там Пекин претендует на расширение зон своего суверенитета и юрисдикции, а также своих прав в области контроля различных видов морехозяйственной деятельности других государств. Правда, в отличие от Южно-Китайского моря, США на тот момент вовсе не собирались активно, т.е. с помощью сил и средств ВМС в рамках программы «Freedom of Navigation» (FON), оспаривать эти «правопритязания» России и Канады. Позиция адмирала П. Цукунфта по этому вопросу была конструктивно-миролюбивой: «Если вы хотите укреплять веру и доверие по отношению к другой нации, не начинайте этот процесс с операций по защите свободы судоходства. Начинайте с чего-то гуманитарного по природе, такого как поиск и спасание, такого как окружающая среда…».

Однако здесь следует учитывать, что БО США и её руководство, вероятнее всего, прекрасно понимают, что Артика для США и России — это общий морской регион, где они сталкиваются с одинаковыми угрозами и вызовами. И, несмотря на рост конфликтности в российско-американских отношениях и все усиливающийся санкционный режим, бороться с этими вызовами сообща было бы гораздо продуктивнее. Разделяют ли такие установки в Госдепартаменте, Пентагоне и руководстве ВМС — вопрос нетривиальный, но рискнем предположить, что в гораздо меньшей степени. Во всяком случае, Пентагон особо не скрывает необходимость проведения операций в рамках программы FON в Арктике, если это будет необходимо.

И хотя США в целом признают тот факт, что открытие Арктического региона для международной навигации, равно как других видов морехозяйственной деятельности, требует принятия особых усилий в области обеспечения безопасности судоходства и защиты морской среды со стороны России, тем не менее они не разделяют позицию России в отношении правового регулирования на трассе СМП по целому списку пунктов.

Во-первых, США продолжают оспаривать положение, согласно которому часть российских арктических проливов (в частности, Вилькицкого, Шокальского, Санникова и Лаптева) являются перекрытой прямыми исходными линиями, и воды в их пределах рассматриваются российской стороной как внутренние. США также считают, что характеристика СМП как исторически сформированной национальной транспортной артерии Российской Федерации опирается на использование терминов, которые носят внеправовой характер.

Во-вторых, США не соглашаются с тем, что заход иностранных судов на трассу СМП, которая проходит через исключительную экономическую зону (ИЭЗ) и территориальное море России, возможен лишь по итогам официального запроса и получения официального разрешения с российской стороны. Такие ограничения, с их точки зрения, являются нарушением как свободы судоходства в пределах ИЭЗ, права мирного прохода через 12-мильное территориальное море, так и права транзитного прохода через проливы, используемые для международного судоходства.

В-третьих, США признают, что более жесткий уровень регулирования судоходства по трассе СМП основан на апелляции к положениям ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву (1982 г.). Однако они подчеркивают, что данная статья хоть и предоставляет возможность принятия определённых законов в покрытых льдами районах в пределах ИЭЗ, эти меры должны быть направлены исключительно на борьбу с предотвращением, снижением и контролем за загрязнением морской среды судами, должны быть недискриминационными по своей сути и касаться исключительно вопросов судоходства. Соответственно, ст. 234 не предоставляет правовых оснований для введения уведомительного или же разрешительного порядка прохода.

США полагают, что положения российского законодательства о необходимости использования ледокольной и лоцманской проводки, если они являются обязательными для всех, также ведут к расширительному толкованию ст. 234 Конвенции 1982 г. Американские специалисты настаивают на том, что запрет на использование иностранных ледоколов на трассе российского СМП также выходит за пределы компетенции, прописанной в ст. 234. В США считают, что любые меры, вводимые Администрацией СМП, должны быть в обязательном порядке одобрены Международной морской организацией (ИМО).

Кроме того, США настаивают, что режим плавания по трассе СМП, введённый Россией, не может быть применим к судам, находящимся на государственной службе. Это связано с тем, что ст. 236 Конвенции 1982 г. гласит: «Положения настоящей Конвенции, касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы».

Россия против зарубежных ледоколов

Россия действительно рассматривает СМП как «исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию», где осуществление навигации иностранных гражданских судов и военных кораблей возможно лишь под её полным контролем. В этой связи в последней редакции Правил плавания по акватории СМП зафиксировано, что: «Организация плавания судов в акватории Северного морского пути осуществляется администрацией Северного морского пути, созданной в форме федерального казенного учреждения. В акватории Северного морского пути действует разрешительный порядок плавания судов».

Трасса СМП при этом проходит через морские зоны с абсолютно разными правовыми режимами, установленными в том числе и Конвенцией 1982 г. — внутренние воды, 12-мильное территориальное море, 24-мильная прилежащая и 200-мильная исключительная экономические зоны Российской Федерации. За пределами 200-мильной внешней границы ИЭЗ начинается анклав открытого моря, и, несмотря на то, что трасса СМП теоретически может проходить и через его акваторию, российское регулирование здесь уже не может быть применимо.

Важно отметить, что в рамках Конвенции 1982 г. в пределах территориального моря должно действовать право мирного прохода, а в пределах ИЭЗ — 3 из 6 свобод открытого моря (судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов), но при этом СМП рассматривается Россией как единыйтранспортный маршрут. Соответственно, вне зависимости от того, по каким акваториям, находящимся под суверенитетом или же юрисдикцией Российской Федерации, он проходит, правовой режим прохода по нему остается также единым.

В советские годы применительно к отдельным участкам трассы СМП (в частности, ряду арктических проливов) была применена обязательная ледокольная и лоцманская проводки. Здесь стоит вспомнить о том, что идея открытия СМП для зарубежного транзита при условии оплаты обязательной ледокольной и лоцманской проводок была озвучена впервые еще в 1967 г. Министром морского флота СССР В. Бакаевым. В 1987 г. М. Горбачев в своей мурманской речи вновь анонсировал заинтересованность страны в допуске иностранных судоходных компаний на трассу СМП с целью получения прибыли от эксплуатации этого транспортного маршрута, но при соблюдении ряда условий. К их числу было отнесено использование обязательной ледокольной и лоцманской проводки, а также соответствие судов специальным ледовым требованиям. В современном российском законодательстве эти требования сохранены, но с некоторыми правками — лоцманская проводка осталась обязательной, а ледокольная зависит от ледовых условий и ледового класса судна.

Требование ледокольной и лоцманской проводок, за которые Российская Федерация требует оплаты, является предметом острой критики как со стороны США, так и со стороны других заинтересованных государств, рассматривающих эту меру как «дискриминационную». Тем не менее правовая позиция Российской Федерации в этом отношении строится на том, что такая плата — это в значительной степени даже не оплата конкретных услуг, что является вполне легальным требованием, с точки зрения норм и положений Конвенции 1982 г., а плата за то, чтобы поддерживать инфраструктуру СМП в надлежащем состоянии, что в конечном итоге гарантирует защиту морской среды и ее биоразнообразия. Именно поэтому РФ выступает резко против привлечения на трассу СМП зарубежных ледоколов, вне зависимости от того, будут они американскими или китайскими.

Советская правовая доктрина в силе

Современная правовая позиция Российской Федерации в отношении СМП во многом основана на тех положениях советской правовой доктрины и национального законодательства, которые вплоть до сегодняшнего дня не утратили своей силы.

Так, в ответ на проход ледоколов американской БО через арктические акватории СССР советский МИД 21 июля 1964 г. обратился с нотой дипломатического протеста, в которой было указано, что маршрут СМП находится вдалеке от каких-либо международных судоходных маршрутов и традиционно использовался только судами под флагом СССР. Более того, в ноте было указано, что обустройство маршрута и развитие его инфраструктуры потребовало привлечения крупных финансовых средств со стороны СССР. При этом было также отмечено, что проливы Карского моря (Шокальского и Вилькицкого), равно как проливы Дмитрия Лаптева и Санникова, исторически принадлежат Советскому Союзу и никогда не использовались для международного судоходства. К этим проливам применимы все нормы советского законодательства, касающиеся защиты государственной границы, согласно которым заход иностранных военных кораблей во внутренние воды или же территориальное море СССР требует получения предварительного разрешение со стороны Правительства СССР посредством официального запроса в МИД СССР не позднее, чем за 30 дней до предполагаемого захода. 27 апреля 1965 г. проливы Дмитрия Лаптева и Санникова были объявлены исторически принадлежавшими СССР [1], а несколькими годами позднее в проливах Вилькицкого и Шокальского была введена обязательная ледокольно-лоцманская проводка всех судов [2].

На повторную попытку прохода американских ледоколов, которая, правда, не была реализована в силу тяжелых ледовых условий, в ноте советского МИД от 25 августа 1967 г. было еще раз указано на то, что пролив Вилькицкого перекрыт территориальным морем СССР, а режим прохода через проливы Дмитрия Лаптева и Санникова также регулируется советским законодательством в области защиты государственной границы, в рамках которого такой проход требует специального разрешения, полученного заблаговременно [3].

После этих инцидентов, но уже на новом этапе холодной войны, когда американскую администрацию возглавил президент Р. Рейган, в СССР в 1984 г. и 1985 г. были приняты два Постановления Совета министров. В них был утвержден перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа. Спрямление исходных линий от материка вокруг Новой Земли, Северной Земли и Новосибирских островов и снова до материка, зафиксированное указанными постановлениями, позволило объявить проливы Вилькицкого и Шокальского, Дмитрия Лаптева и Санникова, а также Карские ворота внутренними историческими водами СССР, определив тем самым разрешительный порядок прохода иностранных судов через эти проливы.

Здесь необходимо уточнить, что применение статуса «внутренних исторических вод» к тем или иным акваториям было основано не на апелляции к каким-либо договорным источникам права, а на учете сложившихся норм обычного права, позиции международной правовой доктрины и решений международных судов. Так, к общепризнанным критериям возможности применения статуса внутренних исторических вод, т.е. находящихся под полным государственным суверенитетом, к тем или иным акваториям относили следующие:

• над этими водами прибрежное государство осуществляло суверенитет на протяжении длительного времени;
• эти воды имеют важное и особое экономическое, оборонное и стратегическое значение для данной страны;
• имеет место молчаливое признание большинства государств.

Проблема заключается в том, что, если первые два пункта вряд ли могут быть оспорены применительно к советским/российским арктическим пространствам, включая ряд проливов, то последнее положение — уже в значительно меньшей степени. Несмотря на фактическое отсутствие возражений со стороны других государств, неоднократные проходы американских ледоколов БО, равно как ноты дипломатического протеста со стороны Госдепартамента США, вряд ли могут рассматриваться как «молчаливое согласие». Кроме того, стоит учитывать, что американские, как, впрочем, и принадлежащие другим государствам подводные лодки, вероятнее всего, регулярно осуществляли плавание через акватории, которые СССР в предшествующие годы, а Российская Федерация вплоть до сегодняшнего дня рассматривают как внутренние исторические воды, проход через которые должен носить исключительно разрешительный характер.

Однако отсутствие практических попыток протеста после 1960-х гг., в особенности после подписания Постановлений 1984–1985 гг., ставит вопрос о весомости действий по оспариванию правопритязаний Москвы со стороны США. В отношении же прохода подводных лодок можно высказать следующее мнение — так как такие действия не являются публичными, информация о них остается секретной, то ответ на вопрос о том, может ли эта практика расцениваться как официальный протест против российских правопритязаний, безусловно, отрицательный.

Фактор Конвенции 1982 г.

США, как было сказано выше, настаивают на том, что к акваториям территориального моря на трассе СМП должно быть применено право мирного прохода, в 200-мильной ИЭЗ должна действовать свобода судоходства, а в российских арктических проливах — соблюдаться конвенционное право транзитного прохода. Однако само неучастие США в Конвенции 1982 г. де-факто обесценивает эти американские заявления.

Несмотря на то, что США продолжают считать Конвенцию 1982 г. документом, кодифицирующим нормы обычного права, которые являются обязательными для исполнения всеми участниками международного сообщества, такая позиция — не более чем «удобное заблуждение» американских экспертов. Очевидно, что, с военно-стратегической точки зрения, Вашингтон крайне заинтересован в том, чтобы абсолютно все государства, включая не участвующие в Конвенции 1982 г., исполняли её нормы и положения, а США успешно пользовались бы предоставленными преимуществами.

Однако на уровне международной доктрины права существует иная точка зрения, согласно которой многие положения Конвенции 1982 г. до сих пор не могут рассматриваться как устоявшиеся нормы обычного права. В частности это касается права мирного прохода военных кораблей через территориальное море прибрежного государства, права транзитного и архипелажного проходов и других норм. На практике это означает, что государства – участники Конвенции, безусловно, не могут игнорировать эти нормы; государства-неучастники могут позволить себе их не признавать; пользоваться этими нормами в своих интересах могут только государства-подписанты, к числу которых США пока не относятся.

Устоявшаяся точка зрения базируется на том, что транзитный проход стал международным компромиссом и сегодня лишь движется к тому, чтобы в перспективе стать нормой обычного права. Неслучайно некоторые государства признают лишь право мирного, а не транзитного прохода через проливы, перекрытые территориальными водами. Другие же, как, например, Иран, идут еще дальше и настаивают на том, что США не имеют права на транзитный проход (в данном случае через Ормузский пролив), так как не участвуют в Конвенции 1982 г.

То же касается и права мирного прохода военных кораблей. Очевидно, что само это право возникло одновременно с установлением института территориального моря. Со времени своего возникновения оно признавалось всеми и стало широкораспространенной практикой абсолютного большинства государств. Нет сомнений в том, что закрепление этого права в Конвенции 1982 г. было не чем иным, как шагом по кодификации этого права, давно ставшего нормой обычного международного права. Однако нельзя забывать, что однообразная и непрекращающаяся практика государств по признанию права мирного прохода через территориальное море существует лишь в отношении торговых судов. В отношении же прохода военных кораблей эта практика не является универсальной ¬— около 40 государств настаивают либо на уведомительном, либо на разрешительном характере такого прохода. Таким образом, очевидно, что до сих пор не существует нормы обычного права в отношении прохода военных кораблей через территориальное море прибрежного государства.

При этом речь в данном случае вовсе не идет о том, что Российская Федерация настаивает на ограничениях права мирного прохода через территориальное море или права транзитного прохода через международные проливы. Это крайне опасное заблуждение, так как в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г. любое другое государство может посчитать себя не обязанным соблюдать те или иные договорные нормы в отношении страны, которая эти нормы периодически нарушает. Корабли же российского ВМФ крайне заинтересованы в беспрепятственном проходе через ключевые акватории Мирового океана, включая международные проливы.

Кроме того, как участник Конвенции 1982 г. Россия не только взяла на себя обязательство по уважению и исполнению этих правовых норм, но в отношениях между Россией и США продолжает действовать и советско-американское Совместное заявление 1989 г. — «Единое толкование норм международного права, регулирующих мирный проход», — подписанное Госсекретарём США Дж. Бейкером и Министром иностранных дел СССР Э. Шеварднадзе и известное как «Jackson Hole Agreement». В нем Советский Союз согласился с тем, что право мирного прохода применимо абсолютно ко всем судам, включая военные корабли, и его реализация возможна в любых акваториях территориального моря СССР.

В этой связи речь идет лишь о том, что Российская Федерация может не только апеллировать к уникальному правовому режиму СМП, который основан преимущественно на нормах национального законодательства, но и не считать себя обязанной принимать во внимание правовую позицию Вашингтона по мирному и транзитному проходам, в данном случае применительно к СМП. Есть основания полагать, что только ратификация Вашингтоном Конвенции 1982 г. может привести к тому, что Россия будет готова всерьез прислушаться к правовым аргументам США в отношении СМП, а сейчас эта аргументация с их стороны носит исключительно спекулятивный характер.

Ограничения американской позиции

Соединенные Штаты также полагают, что право транзитного прохода должно быть применено к российским арктическим проливам уже потому, что, с географической точки зрения, они отвечают конвенционным требованиям о соединении одной части открытого моря/ИЭЗ с другой частью открытого моря/ИЭЗ и на этом основании являются международными. Советская точка зрения, основанная на так называемом функциональном подходе — эти проливы никогда не использовались для международного судоходства — не принимается США в расчет. В Вашингтоне настаивают, что сама потенциальная возможность их использования для международного судоходства ведет к изменению их правового статуса.

Американская позиция, безусловно, не лишена определенной логики, но страдает некоторым упрощением. Так, во-первых, сама формулировка ст. 37 Части III «Проливы, используемые для международного судоходства» Конвенции1982 г. — «Настоящий Раздел применяется к проливам, используемым для международного судоходства — свидетельствует о том, что речь в ней идет исключительно о текущем, а не о потенциальном использовании пролива. И хотя, во-вторых, современная доктрина права не дает нам ответа на вопрос о том, какой масштаб навигации через пролив необходим для того, чтобы считать его международным, очевидно, что эпизодическое использование пролива скорее свидетельствует о том, что его попадание под категорию «международного» является весьма сомнительным. Для присвоения «международного» статуса, как представляется, чрезвычайно важен масштабный подсчет таких критериев, как общее количество судов, прошедших через пролив, их суммарный тоннаж, ценность груза на борту, размер этих кораблей и судов, а также какими государствами они представлены. Кроме того, другие страны должны высказывать свою полную заинтересованность в подобного рода «международной» квалификации пролива.

Поэтому сегодня, пока транзитный потенциал СМП развит весьма слабо, говорить о его международном статусе представляется преждевременным. Однако нельзя исключать, что по мере роста объема транзитных грузов, особенно если уровень транзита будет преобладать в общем объеме перевозок по СМП, американская аргументация будет выглядеть значительно более убедительно.

Факторы экологии и климата

Одним из ключевых элементов правовой позиции СССР и современной России в отношении СМП являются положения ст. 234 Конвенции 1982 г., в которых сказано, что: «Прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его…».

Эту статью по праву называют «арктическим исключением», так как в ней идет речь об учете особых экологических интересов арктических государств в области регулирования судоходства. Фактически, прибрежным государствам предоставлено право вводить национальные правила по борьбе с загрязнением, которые могут быть более строгими, чем соответствующие международные стандарты. Такие полномочия значительно превышают обычную компетенцию прибрежного государства в исключительной экономической зоне (ИЭЗ). Прибрежное государство вправе регулировать проектирование, конструкцию, комплектование экипажем и оборудование судов, чего оно не может делать в обычных условиях даже в территориальном море.

США не опротестовывают полномочия прибрежных государств, предоставленные им в рамках ст. 234, но настаивают на том, что, в соответствии с духом Конвенции 1982 г. и международной практикой, любые меры по контролю над судоходством должны быть в обязательном порядке согласованы с Международной морской организацией (ИМО). Позиция России (как и Канады) по этому вопросу прямо противоположна — так как формулировка ст. 234 не предусматривает даже малейшего намека на то, что американский вариант действий является обязательным или желательным, то она может принимать дополнительные меры на уровне своего национального законодательства без учета позиции ИМО, а значит — и всего международного сообщества.

В принципе, США, вероятнее всего, готовы согласиться с национальным уровнем регулирования судоходства в водах, находящихся под суверенитетом и юрисдикцией Российской Федерации, но лишь в отношении гражданских судов под американским флагом, выполняющих коммерческие рейсы. Однако они настаивают на том, что любые ограничения, введенные в рамках ст. 234 — например, разрешительный порядок прохода через трассу СМП с обязательным использованием ледокольной/лоцманской проводки — не могут быть применимы к военным кораблям и американским судам, находящимся на государственной некоммерческой службе, в силу положений ст. 236 Конвенции 1982 г. В ней, в частности, сказано, что: «Положения настоящей Конвенции, касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы».

Признаем, что это противоречие между положениями ст. 234 и ст. 236 применительно к СМП — одно из наиболее существенных в споре между Россией и США. Позиция России здесь не однозначна, но она основана на том, что ст. 234 является более приоритетной применительно к полярным районам, чем ст. 236 даже в силу ее расположения в тексте самой Конвенции. Кроме того, приоритет ст. 234 основан на последовательной государственной практике и нормах национального законодательства, — введенных задолго до принятия Конвенции 1982 г., причем не только СССР, но и Канадой – применительно к регулированию судоходства на трассе СЗП.

Еще одним «проблемным» сюжетом выступает сам тренд на глобальное потепление климата и связанное с ним уменьшение ледяного покрова. Данный процесс может поставить вопрос о том, в какой мере формулировки ст. 234, а именно «наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года», будут соответствовать текущей ситуации в регионе. Освобождение акватории ИЭЗ России ото льда может, безусловно, привести к тому, что существующие полномочия по контролю над судоходством на трассе СМП будут рассматриваться другими странами как всё менее легитимные.

Позиция Российской Федерации в данном случае основана на том, что никто из международных экспертов в ходе разработки текста Конвенции 1982 г. не мог себе представить, что новое тысячелетие ознаменуется такими существенными изменениями климатической системы, и уже тем более никто не догадывался о тех правовых последствиях, к которым они могут привести. Принимая во внимание тот факт, что Арктика целенаправленно не была предметом рассмотрения III Конференции ООН по морскому праву (1973–1982 гг.), можно полагать, что само понятие «покрытые льдом районы», с одной стороны, и Северный Ледовитый океан, с другой, в течение многих десятилетий как до, так и после принятия Конвенции 1982 г. рассматривались как синонимы. А само введение этого понятия было необходимо лишь для того, чтобы узаконить нормы национального законодательства СССР и Канады по регулированию арктического судоходства.

Автор: Павел Гудев , к.и.н., ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, эксперт РСМД

/russiancouncil.ru/