Правовые режимы и изменение климата в Арктике

Пандемия COVID-19, с одной стороны, оказалась вызовом для большинства сфер общественной жизни, а с другой — неожиданно обернулась благом для окружающей среды. Закрытие фабрик и заводов в Китае, ограничения в работе портов, приостановка международного воздушного сообщения привели к значительному улучшению качества воздуха и состояния окружающей среды. Однако рано или поздно, когда пандемия будет побеждена, мы вернемся к обычной жизни, и проблемы, связанные с изменением климата, продолжат усугубляться.

Изменение климата признано «одним из основных современных вызовов». Некоторые регионы мира оказались более беззащитными перед этой проблемой. «В полярных районах изменение климата усугубляется», и Арктике приходится тяжелее всех.

Человечество должна волновать эта проблема по одной простой причине: то, что происходит в Арктике, не ограничивается ее пределами. Криосфера и Мировой океан поддерживают климатические системы Земли посредством круговорота воды, энергии и углерода. Поскольку арктические льды отражают примерно 80% солнечного света, это помогает стабилизировать температуру воздуха на планете. Однако Арктика меняется. По данным научных исследований, среднегодовые показатели потепления в регионе по-прежнему вдвое выше среднемировых; в последние годы температура воздуха в нижнем слое атмосферы стабильно превышает показатели любого года, начиная с 1900-го, а объем ледяного покрова в зимнее время сократился с 1979 года на 75%. Одной из причин таких климатических изменений стало чрезмерное загрязнение атмосферы в результате проведения работ на шельфе.

В Арктике имеются значительные запасы нефти и природного газа, большая часть которых залегает на шельфе. Сейчас на этот регион приходится 10% нефти и газа, разведываемых и добываемых традиционным способом, а также 16% мировых запасов нефти, 30% газа и 38% природного газоконденсата из числа неразведанных, но возобновляемых запасов. Добыча, переработка и сжигание нефти и газа приводят к выбросу в атмосферу большого количества углекислого газа (CO₂) и метана (CH₄), создающих парниковый эффект. Большинство выбросов в атмосферу в результате деятельности человека в мировом масштабе связано с нефтью, и хотя при сгорании природного газа образуется меньше CO₂, чем при сгорании нефти, его основной компонент — метан — обладает более мощным воздействием, чем CO₂.

Проблему усугубляет возрастание объемов морских перевозок, которые значительно увеличивают количество выбросов парниковых газов, таких как CO₂, NO_x и SO_x, а также черного углерода (сажи) /сажи (взвешенных частиц). Сажа является вторым по масштабу после CO₂ источником загрязнения антропогенного характера, влияющим на качество воздуха и мировой климат. В связи с увеличением спроса на морские перевозки, часть которых приходится на Арктику, ожидается, что к 2050 г. объем выбросов черного углерода морскими судами возрастет в пять раз по сравнению с показателями 2004 г.

Климат в Арктике переходит в новое состояние, и все происходящие в этом регионе перемены разрушительно воздействуют как на прилегающие к Арктике государства, так и на планету в целом. В то же время изменения уровня загрязнения атмосферы оказывают соответствующий немедленный эффект. Однако изменение климата в Арктике не может регулироваться в рамках одного правового режима. В данной статье речь пойдет о комплементарной роли применимых режимов международного экологического права, международного права в области изменения климата и морского права в решении этой проблемы.

Рамочная конвенция ООН об изменении климата, Парижское соглашение и принципы международного экологического права

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) стала первым международным договором в этой области, заложившим основу для последующих протоколов и соглашений. Сторонами Конвенции являются 197 стран, в числе которых арктические государства, также подписавшие Парижское соглашение в рамках мандата РКИК ООН. Однако стоит отметить, что 4 ноября 2019 г. США уведомили Генерального секретаря ООН о своем выходе из Соглашения с 4 ноября 2020 г.

Для реализации конечной цели РКИК ООН ее стороны должны добиться стабилизации «концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему». Это должно произойти в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе. В Приложении А к Киотскому протоколу, дополняющему РКИК ООН, перечислены шесть парниковых газов, на которые распространяется действие Конвенции: диоксид углерода (CO₂), метан (CH₄), закись азота (N₂O), гидрофторуглероды (ГФУ), перфторуглероды (ПФУ) и гексафторид серы (SF₆). В Программе работы по Парижскому соглашению подтверждается, что данное соглашение распространяется на те же газы, а также на трифторид азота (NF₃). Все арктические государства относятся к числу развитых стран и, следовательно, обязаны предоставлять информацию о выбросах всех семи газов.

В Парижском соглашении развивается конечная цель РКИК ООН, поскольку оно направлено на укрепление глобального реагирования на угрозу изменения климата в контексте устойчивого развития. В нем указано, что прирост глобальной средней температуры должен поддерживаться на уровне ниже 2°С (в идеале 1,5°С). Достижение этой цели позволило бы значительно снизить темпы изменения климата. Согласно новым экологическим стандартам, мировой объем выбросов парниковых газов должен как можно скорее дойти до высшей точки, а в дальнейшем следует ориентироваться на повышение сопротивляемости к изменению климата и социально-экономическое развитие при низком уровне выбросов парниковых газов.

Для решения этих задач стороны РКИК ООН обязуются придерживаться пяти принципов международного экологического права, перечисленных в статье 3 Конвенции: устойчивое развитие; межпоколенческая справедливость; общая, но дифференцированная ответственность и имеющихся возможностей; сотрудничество и предупредительные меры. Кроме того, преамбула РКИК ООН упоминает принцип суверенного права государств на разработку своих собственных ресурсов, уравновешивая его принципом ответственности за трансграничный ущерб.

Принцип ответственности за трансграничный ущерб, изложенный в решении по делу о металлургическом заводе Trail Smelter (1939 г.), ограничивает право суверенитета — ни одно государство не может допустить такого использования своей территории, которое причиняет существенный или значимый ущерб территории другого государства или находящимся на ней людям и имуществу. В этом деле речь шла о канадской компании, загрязнявшей атмосферу диоксидом серы, что наносило вред растениям, деревьям, посевным культурам и почве в штате Вашингтон. Суд вынес решение о том, что дым, загрязнявший атмосферу в Канаде, причинял вред территории США в нарушение принципа ответственности за трансграничный ущерб. Поскольку выбросы парниковых газов в связи с бурением нефтяных скважин и морские перевозки нефти в Арктике также причиняют вред с точки зрения изменения климата, по аналогии с указанным делом должен применяться тот же принцип ответственности за трансграничный ущерб.

В Парижском соглашении подтверждается принцип общей, но дифференцированной ответственности и имеющихся возможностей, а также принцип устойчивого развития, и содержится требование о том, чтобы Соглашение исполнялось со всей справедливостью. Подтверждение принципа общей, но дифференцированной ответственности и имеющихся возможностей равносильно косвенному намеку на финансовую ответственность источника загрязнения. Поскольку Парижское соглашение заключено в рамках РКИК ООН, к нему применяются и все остальные принципы, изложенные в Конвенции.

Следовательно, принципы РКИК ООН, Парижского соглашения и международного экологического права могут помочь арктическим государствам предотвратить загрязнение атмосферы. По итогам рассмотрения дела австралийской компании Gloucester Resources в 2019 г. суд признал предложение об открытой разработке угольного месторождения противоречащим целям Парижского соглашения в области климата в связи с прямыми и косвенными выбросами парниковых газов. В рамках норвежского климатического иска в 2020 г. экологические организации оспорили выдачу лицензий на добычу нефти на норвежском континентальном шельфе Баренцева моря на основании Конституции Норвегии и Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ). Принципы устойчивого развития и межпоколенческой справедливости стали поводом для спора по поводу конституционного права на безопасность окружающей среды. Апелляционный суд сослался на принцип ответственности за трансграничный ущерб и счел разработку новых месторождений нефти противоречащей условиям Парижского соглашения. Однако жалоба со ссылкой на Конституцию Норвегии и ЕКПЧ была отклонена.

В 2020 году Апелляционный суд Соединенного Королевства Великобритании вынес решение по делу о сооружении третьей взлетно-посадочной полосы в британском аэропорту Хитроу, признав план расширения аэропорта незаконным в связи с тем, что правительство не учло требования национального законодательства по планированию в части политики противодействия изменению климата, а также принципы международного экологического права и положения Парижского соглашения, включенные в нормативно-правовую базу страны. Соответственно, правительство не должно ограничивать оценку влиянием выбросов углеродов в связи с реализацией проекта на объем выбросов внутри страны. Также правительство исключило из рассмотрения воздействие авиационных выбросов (помимо CO₂), посчитав, что произвести расчет количества выбросов затруднительно ввиду научной неопределенности. Поскольку такое суждение полностью противоречит принципу предупредительных мер и подрывает его основу, суд счел данное исключение незаконным. Наконец, ссылаясь на принцип устойчивого развития, суд объявил незаконным ограничение оценки влияния проекта на климат сроком до 2050 года, тогда как проект, как ожидается, будет осуществляться и после этой даты, примерно до 2085 года.

Эти судебные дела демонстрируют, какую роль может играть международное экологическое право в предотвращении загрязнения атмосферы. Впрочем, как показывают различия между австралийским и британским прецедентами, а также норвежским делом, исход и уровень защиты зависят от трактовки правил судом. Кейс с аэропортом Хитроу также наглядно показывает расхождения внутри национальной судебно-правовой системы и вселяет надежду на удовлетворение климатического иска к Норвегии, который недавно был принят к повторному рассмотрению Верховным судом.

Какая связь существует между режимом морского права и загрязнением атмосферы в Арктике?

Правовые основы регулирования деятельности в морском пространстве Арктики были заложены с подписанием в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву. Помимо Конвенции, систему морского права составляют международно-правовые инструменты, принятые Международной морской организацией (ИМО).

Конвенция не содержит никаких положений, касающихся изменения климата. Однако некоторые специалисты считают, что определенные аспекты и отдельные нормы, затронутые в Конвенции, применимы к этой проблеме.

Это суждение проистекает из общего обязательства защищать и сохранять морскую среду, которое отмечено в части XII Конвенции. Данное обязательство носит абсолютный характер и применяется ко всем морским зонам, установленным в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, а также к любой деятельности на шельфе. Государства обязаны принять «все совместимые с настоящей Конвенцией меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника…».

Стоит отметить, что перечень источников загрязнения морской среды не является исчерпывающим. Таким образом, в него может быть включен любой новый источник и вид загрязнения при условии соответствия критериям, установленным в Конвенции ООН по морскому праву. Кроме того, согласно Конвенции, загрязнение атмосферы является признанным источником загрязнения.

В отношении бурения нефтяных скважин Конвенция ООН по морскому праву предусматривает баланс между добычей углеводородного сырья и предотвращением загрязнения морской среды. Помимо выполнения общих обязательств, государства должны сообщать о значительных и вредных изменениях в морской среде, вызванных бурением нефтяных скважин. Кроме того, в статье 194 Конвенции прослеживается четкая связь с принципом ответственности за трансграничный ущерб, предусмотренным международным экологическим правом, поскольку от государств требуется, чтобы деятельность под их юрисдикцией не приводила к загрязнению и чтобы загрязнение не распространялось за пределы района, где они осуществляют свои суверенные права.

Арктические государства также могут ссылаться на статью 234, которая регулирует деятельность в морской среде в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны. В силу этой статьи арктические государства вправе принимать более строгие нормативно-правовые акты недискриминационного характера в отношении загрязнения атмосферы в Арктике, объясняя это «суровыми климатическими условиями и наличием льдов».

Однако система регулирования морских перевозок довольно сложна. Основным источником загрязнения атмосферы являются двигатели судов и используемое топливо. Следовательно, вопрос касается стандартов проектирования, строительства, оснащения судов и их укомплектования персоналом, а также видов потребляемого топлива. Число альтернативных типов двигателей постепенно растет, однако большинство морских судов по-прежнему оснащены двигателями, работающими на дизельном топливе.

Виды топлива можно разделить на две основные группы: дистилляты и остаточное топливо. Эта классификация основана на кинематической вязкости и плотности топлива. Такое топливо получается в результате переработки сырой нефти, требующая простой фильтрации. Чаще всего в высоко- и среднескоростных двигателях используются судовой газойль и дизельное топливо.

Для остаточного топлива нужна более высокая степень фильтрации и нагревание ввиду его большой вязкости. Такое топливо используют в низко- и среднескоростных двухтактных или четырехтактных двигателях. Это топливо более энергоемко, однако хуже по качеству и сохраняет больше загрязняющих элементов из сырой нефти. На данный момент тяжелое топливо является самым распространенным видом топлива, используемым морскими судами в Арктике. Оно дешевле всего и наиболее популярно среди судовладельцев, но при этом наносит наибольший ущерб.

Судоходство в Арктике быстро развивается, и ее ледяные воды бороздит всё больше судов. И если коммерческие суда постепенно переходят на более экологически чистые виды топлива, то круизные суда откликаются на эту проблему менее охотно. Большинство судов класса «люкс» работают на тяжелом топливе. И хотя Ассоциация операторов арктических экспедиционных круизов приняла решение о введении запрета на тяжелое топливо, его эффективность будет невысокой, если решение не поддержит каждое судно, входящее в арктические воды. Проблема в том, что членство в Ассоциации является добровольным и зависит лишь от желания операторов подчиняться одним и тем же правилам.

Недавно ИМО приняла решение поддержать инициативу Ассоциации и ввела запрет на использование тяжелого топлива курсирующими в Арктике судами начиная с 2024 года. Однако это решение отнюдь не идеально. Вплоть до 2029 года государства могут делать исключение для судов во внутренних водах. Россия вплоть до 2029 года распространяет это исключение на суда, курсирующие по Северному морскому пути, то есть в течение ближайшего десятилетия тяжелое топливо будет активно использоваться. Некоторые круизные компании пошли по тому же пути: Greenlandic Royal Arctic Line тоже планирует использовать тяжелое топливо вплоть до 2029 года. Кроме того, ожидается, что в течение 4-летнего «переходного» периода в арктические воды будет заходить больше судов, работающих на тяжелом топливе.

В Конвенции ООН по морскому праву не предусмотрено никаких технических положений для судов. Тем не менее в ней содержится ссылка на документы ИМО как на правовые инструменты установления стандартов для отрасли морских перевозок, в том числе в отношении технических характеристик судов. Следует отметить, что в Полярном кодексе Международной морской организации, который является правовым документом, регулирующим ледовое плавание и характеристики судов, заходящих в полярные воды, отсутствуют положения, касающиеся загрязнения атмосферы. Государства вынуждены принимать во внимание Приложение VI к Международной конвенции ИМО по предотвращению загрязнения с морских судов (МАРПОЛ), в котором установлены обязательные меры технического характера, направленные на сокращение выбросов при использовании топлива. Конкретно в нем перечислены следующие вещества: окислы серы (SO_x), твердые частицы, окислы азота (NO_x), озоноразрушающие вещества и летучие органические соединения (ЛОС). Посредством ратификации Приложения VI все арктические государства обязались соблюдать стратегию ИМО по борьбе с загрязнением атмосферы.

Какая связь существует между режимом морского права и загрязнением атмосферы в Арктике?

Правовые основы регулирования деятельности в морском пространстве Арктики были заложены с подписанием в 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву. Помимо Конвенции, систему морского права составляют международно-правовые инструменты, принятые Международной морской организацией (ИМО).

Конвенция не содержит никаких положений, касающихся изменения климата. Однако некоторые специалисты считают, что определенные аспекты и отдельные нормы, затронутые в Конвенции, применимы к этой проблеме.

Это суждение проистекает из общего обязательства защищать и сохранять морскую среду, которое отмечено в части XII Конвенции. Данное обязательство носит абсолютный характер и применяется ко всем морским зонам, установленным в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, а также к любой деятельности на шельфе. Государства обязаны принять «все совместимые с настоящей Конвенцией меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника…».

Стоит отметить, что перечень источников загрязнения морской среды не является исчерпывающим. Таким образом, в него может быть включен любой новый источник и вид загрязнения при условии соответствия критериям, установленным в Конвенции ООН по морскому праву. Кроме того, согласно Конвенции, загрязнение атмосферы является признанным источником загрязнения.

В отношении бурения нефтяных скважин Конвенция ООН по морскому праву предусматривает баланс между добычей углеводородного сырья и предотвращением загрязнения морской среды. Помимо выполнения общих обязательств, государства должны сообщать о значительных и вредных изменениях в морской среде, вызванных бурением нефтяных скважин. Кроме того, в статье 194 Конвенции прослеживается четкая связь с принципом ответственности за трансграничный ущерб, предусмотренным международным экологическим правом, поскольку от государств требуется, чтобы деятельность под их юрисдикцией не приводила к загрязнению и чтобы загрязнение не распространялось за пределы района, где они осуществляют свои суверенные права.

Арктические государства также могут ссылаться на статью 234, которая регулирует деятельность в морской среде в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны. В силу этой статьи арктические государства вправе принимать более строгие нормативно-правовые акты недискриминационного характера в отношении загрязнения атмосферы в Арктике, объясняя это «суровыми климатическими условиями и наличием льдов».

Однако система регулирования морских перевозок довольно сложна. Основным источником загрязнения атмосферы являются двигатели судов и используемое топливо. Следовательно, вопрос касается стандартов проектирования, строительства, оснащения судов и их укомплектования персоналом, а также видов потребляемого топлива. Число альтернативных типов двигателей постепенно растет, однако большинство морских судов по-прежнему оснащены двигателями, работающими на дизельном топливе.

Виды топлива можно разделить на две основные группы: дистилляты и остаточное топливо. Эта классификация основана на кинематической вязкости и плотности топлива. Такое топливо получается в результате переработки сырой нефти, требующая простой фильтрации. Чаще всего в высоко- и среднескоростных двигателях используются судовой газойль и дизельное топливо.

Для остаточного топлива нужна более высокая степень фильтрации и нагревание ввиду его большой вязкости. Такое топливо используют в низко- и среднескоростных двухтактных или четырехтактных двигателях. Это топливо более энергоемко, однако хуже по качеству и сохраняет больше загрязняющих элементов из сырой нефти. На данный момент тяжелое топливо является самым распространенным видом топлива, используемым морскими судами в Арктике. Оно дешевле всего и наиболее популярно среди судовладельцев, но при этом наносит наибольший ущерб.

Судоходство в Арктике быстро развивается, и ее ледяные воды бороздит всё больше судов. И если коммерческие суда постепенно переходят на более экологически чистые виды топлива, то круизные суда откликаются на эту проблему менее охотно. Большинство судов класса «люкс» работают на тяжелом топливе. И хотя Ассоциация операторов арктических экспедиционных круизов приняла решение о введении запрета на тяжелое топливо, его эффективность будет невысокой, если решение не поддержит каждое судно, входящее в арктические воды. Проблема в том, что членство в Ассоциации является добровольным и зависит лишь от желания операторов подчиняться одним и тем же правилам.

Недавно ИМО приняла решение поддержать инициативу Ассоциации и ввела запрет на использование тяжелого топлива курсирующими в Арктике судами начиная с 2024 года. Однако это решение отнюдь не идеально. Вплоть до 2029 года государства могут делать исключение для судов во внутренних водах. Россия вплоть до 2029 года распространяет это исключение на суда, курсирующие по Северному морскому пути, то есть в течение ближайшего десятилетия тяжелое топливо будет активно использоваться. Некоторые круизные компании пошли по тому же пути: Greenlandic Royal Arctic Line тоже планирует использовать тяжелое топливо вплоть до 2029 года. Кроме того, ожидается, что в течение 4-летнего «переходного» периода в арктические воды будет заходить больше судов, работающих на тяжелом топливе.

В Конвенции ООН по морскому праву не предусмотрено никаких технических положений для судов. Тем не менее в ней содержится ссылка на документы ИМО как на правовые инструменты установления стандартов для отрасли морских перевозок, в том числе в отношении технических характеристик судов. Следует отметить, что в Полярном кодексе Международной морской организации, который является правовым документом, регулирующим ледовое плавание и характеристики судов, заходящих в полярные воды, отсутствуют положения, касающиеся загрязнения атмосферы. Государства вынуждены принимать во внимание Приложение VI к Международной конвенции ИМО по предотвращению загрязнения с морских судов (МАРПОЛ), в котором установлены обязательные меры технического характера, направленные на сокращение выбросов при использовании топлива. Конкретно в нем перечислены следующие вещества: окислы серы (SO_x), твердые частицы, окислы азота (NO_x), озоноразрушающие вещества и летучие органические соединения (ЛОС). Посредством ратификации Приложения VI все арктические государства обязались соблюдать стратегию ИМО по борьбе с загрязнением атмосферы.

В 2011 и 2016 гг. Приложение VI было дополнено мерами, направленными на сокращение выбросов парниковых газов в рамках усилий всего мирового сообщества по уменьшению загрязнения атмосферы. ИМО внедрила специальные технические меры для всех новых судов и эксплуатационные меры по сокращению выбросов для судов независимо от года постройки, действующие в отношении судов с регистрационным тоннажом 400 тонн и выше. Технические меры представлены конструктивным коэффициентом энергоэффективности судна (EEDI), тогда как эксплуатационные меры сводятся к плану управления энергоэффективностью (SEEMP). Первый показатель, по сути, представляет собой пакет стандартов проектирования, постройки, оснащения судна и укомплектования его персоналом, а второй направлен на повышение энергоэффективности за счет таких эксплуатационных мер, как оптимизация скорости. Кроме того, с 2019 года суда с регистрационным тоннажом более 5000 тонн обязаны собирать сведения о потреблении мазута и предоставлять их государству флага, а те, в свою очередь, должны передавать эти данные в ИМО.

Однако для того, чтобы эти меры возымели действие, они должны соблюдаться полноценно и эффективно. Поэтому морское право во многом опирается на полномочия государств порта, прибрежных государств и государств флага, распределенные по различным морским зонам по принципу баланса интересов.

Современная система морского права по-прежнему предусматривает верховенство государства флага. Согласно Конвенции ООН по морскому праву, государство флага обязано принимать меры для «предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов», тогда как право прибрежных государств и государств порта на предписание и применение стандартов в отношении загрязнения с судов ограничено и носит факультативный характер.

С этой точки зрения, арктические порты могут сыграть важную роль в регулировании загрязнения атмосферы с международных судов посредством контроля судов государством порта в качестве дополнения к юрисдикции государства флага. Суть такого контроля состоит в обеспечении выполнения судами требований ИМО. На данный момент существует девять региональных соглашений — меморандумов о взаимопонимании по вопросу контроля судов государством порта. Арктические государства представлены сторонами Парижского меморандума о взаимопонимании и Службой береговой охраны США.

Государство порта имеет право инспектировать суда, заходящие в его порты, и принимать в отношении них принудительные меры в случае их несоответствия требованиям. Также государство порта вправе принять принудительные меры в случае имевшего место в прибрежных водах и в исключительных экономических зонах нарушения положений Приложения VI. Несоблюдение требований может повлечь за собой проверку имеющегося на борту топлива. С 1 марта 2020 года в соответствии с вводом ограничений на содержание серы все суда обязаны иметь на борту только соответствующее топливо, а в его отсутствие они должны быть оборудованы системой очистки отходящих газов. Таким образом, у судов есть несколько способов выполнить новые требования.

Приведенные ниже статистические данные иллюстрируют общее число случаев несоответствия условиям Приложения VI за 2019 год:

В целом контроль судов государством порта представляет собой мощный инструмент обеспечения надлежащего исполнения указаний ИМО. Например, недавно Служба береговой охраны США задержала моторный танкер OCEAN PRINCESS на том основании, что судно шло в Североамериканском районе контроля выбросов при содержании серы в составе топлива выше 0,1%.

Остается открытым вопрос, может ли арктическое государство порта регулировать состав топлива вне рамок существующих стандартов ИМО. В настоящий момент арктические государства ограничены стандартами ИМО, а ответственность за улучшение экологических показателей судов лежит на Международной морской организации.

Какая отрасль международного права наиболее подготовлена к борьбе с изменением климата в Арктике?

Одна из основных проблем, касающихся загрязнения атмосферы в Арктике, связана с присущей этому региону сложностью и с характером шельфовых разработок. Арктика окружена пятью разными государствами, что затрудняет единообразное управление. Тем не менее международное сообщество пришло к договоренности по определенным вопросам в сфере противодействия изменению климата, которые имеют непосредственное отношение к Арктике.

В Докладе о разрыве в уровнях добычи за 2019 год вводится термин «разрыв в уровнях добычи ископаемого топлива», означающий расхождение между плановым объемом добычи ископаемых видов топлива и уровнем выбросов, соответствующих целевым температурным показателям, которые установлены в Парижском соглашении. В докладе рассматриваются планы добычи в США, России, Канаде и Норвегии и делается вывод о том, что добыча нефти и газа в объеме, запланированном до 2040 года, приведет к превышению предельного уровня выбросов относительно целевых температурных показателей, предусмотренных Парижским соглашением. Согласно докладу Межправительственной группы экспертов по изменению климата за 2018 год, для удержания прироста температуры на уровне 1,5–2 °C потребуется сократить выбросы от ископаемого топлива примерно на 6,2% в год соответственно. Несмотря на то, что правительства провозглашают цели по сокращению выбросов, расширение деятельности нефтегазовой отрасли свидетельствует об обратном.

Отрасль морских перевозок в этом отношении ведет себя более ответственно. Хотя большинство морских судов до сих пор используют ископаемые виды топлива, считается вполне вероятным, что в ближайшие несколько лет появятся суда с нулевым уровнем выбросов. Однако для снятия зависимости судоходства от углеродного топлива потребуются новые технологии в области производства топлива, надежные цепочки поставок и развитая наземная инфраструктура производства. В целом придется пересмотреть всё — и используемые сейчас виды топлива, и конструкцию судовых двигателей. Столь популярный «экологичный» СПГ уже считается недостаточно безопасным для окружающей среды в связи с недавно обнаруженным в двигателях, работающих на СПГ, «проскоках метана».

В то же время у арктических государств есть все юридические инструменты для регулирования экономического бума в Арктике. Международное экологическое право и международное право в области изменения климата задают цели в отношении климатических показателей, а морское право и документы ИМО обеспечивают все необходимые правовые инструменты для их достижения. Международное экологическое право, международное право в области изменения климата и морское право являются комплементарными режимами. Поэтому принципы международного экологического права применяются и в морском праве. Кроме того, принципы международного экологического права, а также протоколы и конвенция в области изменения климата применимы и к нефтегазовой промышленности, а с учетом отсутствия конкретных отраслевых регламентов в этой сфере международное экологическое право и международное право в области изменения климата приобретают ключевое значение с точки зрения заполнения юридической лакуны. Например, три из восьми арктических государств — Россия, Норвегия и США — добывают нефть и газ к северу от Полярного круга. В 2018 г. США расширили федеральные программы лизинга в сфере добычи нефти и газа в прибрежной зоне Национального арктического заповедника с увеличением территории Национального нефтяного месторождения на Аляске и разработок в зоне шельфа. В июне 2019 г. Россия начала бурить скважины на Пайяхе — возможно, самом большом месторождении нефти в Арктике. В том же году норвежское Министерство нефтяной промышленности и энергетики выдало лицензии на добычу нефти на шельфе Баренцева моря 13 компаниям. Это примеры государств, пользующихся правом суверенитета. Реализуя это право, разрешая использование своей территории, они наносят трансграничный ущерб друг другу и всему миру.

Газы, образующиеся при сжигании нефти, приводят к изменению климата. В таком случае не имеет ли принцип ответственности за трансграничный ущерб преимущественное значение по отношению к суверенитету арктических государств? Принцип ответственности за трансграничный ущерб и все связанные с ним принципы международного экологического права, такие как принципы предупредительных мер и финансовой ответственности источника загрязнения, должны применяться к выбросам как в нефтегазовой промышленности, так и в отрасли морских перевозок.

Мы приветствуем экономический бум в Арктике, так как он несет прогресс, развитие и экономический рост для региона, который некогда считался заброшенным. Однако для сохранения окружающей среды в Арктике и на всей планете необходимо срочно принять меры для обеспечения экологической устойчивости.

Автор: Елена Норкина, Магистр (LL.M) международного публичного права, Университет Осло, Норвегия, НИУ ВШЭ, эксперт РСМД

/russiancouncil.ru/