проблемах обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на территории России и её континентальном шельфе.
Сергей Донской, министр природных ресурсов и экологии РФ.
Недропользование является одним из видов экономической деятельности, оказывающим наиболее существенную нагрузку на экологию. Более чем в 80% случаях в аварийных ситуациях на объектах нефтедобычи загрязнению подвергается почва, в 17% случаев – водные объекты. Объекты нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий относятся к объектам повышенной опасности, требующих осуществления постоянного надзора. В Российской Федерации только одних промысловых трубопроводов в реестре опасных производственных объектов зарегистрировано свыше 1700, их общая длина почти 285 тыс. км.
Мы выделили 5 основных задач в сфере экологической безопасности недропользования:
- 1) обеспечение безаварийной эксплуатации технологического оборудования, в первую очередь, на объектах добычи углеводородного сырья;
- 2) внедрение современных технологий, обеспечивающих минимизацию негативного воздействия на окружающую среду (наилучшие доступные технологии – НДТ);
- 3) обеспечение готовности специализированных подразделений и служб к ликвидации последствий возможных аварий, в том числе – экологических, а также организационного обеспечения (в том числе финансового) профилактики возможных аварий, как на суше, так и на континентальном шельфе;
- 4) предоставление субъектами хозяйственной деятельности оперативной достоверной информации о конкретных случаях загрязнения окружающей среды и принимаемых мерах по реабилитации загрязнённых территорий и водных объектов;
- 5) организация эффективной системы производственного контроля и государственного надзора.
Коротко остановлюсь на итогах работы по выявлению нарушений экологического законодательства при добыче углеводородного сырья и угля. Всего в 2013 г. в области ТЭК проверено свыше 500 компаний-недропользователей. В деятельности более чем половины из них выявлены существенные нарушения требований природоохранного законодательства. По предварительным данным, объём ущерба компонентам окружающей среды превысил 1,5 млрд рублей.
Безусловно, основное нарушение в ходе нефтедобычи – это аварийные разливы. Как следует из представленных в Минприроды России материалов, наибольшее число случаев загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами происходит вследствие прорывов трубопроводов, основной причиной которых является недостаточность вложения предприятиями-недропользователями средств в их реконструкцию.
Существует несколько оценок износа основных фондов эксплуатирующихся скважин, внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов. По данным, предоставленным нефтедобывающими компаниями по запросу Минприроды России, износ основных фондов составляет не более 20% на отдельных месторождениях. По оценке общественных природоохранных организаций и отдельных экспертов, этот показатель составляет более 60% при среднем сроке эксплуатации 30 лет (стальные нефтепроводы без антикоррозионной защиты, как правило, могут эксплуатироваться без порывов до 10–15, в редких случаях – 20 лет).
По информации общественных природоохранных организаций, из-за износа оборудования ежегодно происходит более 25 тыс. аварийных разливов, из которых не более 5 тыс. оказываются в поле зрения надзорных органов. При этом в окружающую среду, по информации нефтедобывающих компаний, ежегодно попадает не более 10 тыс. т нефти и нефтепродуктов, а по различным экспертным оценкам общественных природоохранных организаций – более 1,5 млн т.
В то же время, по информации Росприроднадзора, в результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает не менее 50 тыс. т нефти и пластовых вод, загрязнению подвергается почвенно-растительный покров на территории площадью до 10 тыс. га (по информации, представляемой организациями-недропользователями по фактам разлива, а также по материалам плановых надзорных мероприятий).
Сопоставление количества аварийных разливов о фактах, которых недропользователи информируют надзорные органы (не более 5 тыс. в год), с количеством установленных в ходе комплексной проверки одного недропользователя, свидетельствует об отсутствии у надзорных органов и органов управления достоверной информации о масштабах ежегодных потерь углеводородного сырья и загрязнения окружающей среды, о мерах, принимаемых недропользователями по ликвидации нефтяного загрязнения, а также о накопленном экологическом ущербе в виде загрязнения почв, водных объектов, донных отложений.
На объектах недропользования, как на территории Российской Федерации, так и на акваториях внутренних морей и континентального шельфа, существуют риски в области обеспечения экологической безопасности, связанные с обозначенными выше проблемами. Благодаря принимаемым мерам нормативного правового регулирования, в том числе, в сфере формирования экономических механизмов стимулирования недропользователей к максимально полному использованию попутного нефтяного газа (увеличение более чем в 10 раз штрафов за превышение нормативов, повышение коэффициентов к плате за негативное воздействие в связи со сжиганием ПНГ и др.), и вкладываемым недропользователями средствам в развитие соответствующей инфраструктуры, уровень выбросов остаётся высоким лишь на отдельных месторождениях.
Силы и средства аварийно-спасательных формирований, привлекаемых недропользователями для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, зачастую не приведены в соответствие с «Нормами минимальной оснащённости аварийно-спасательных формирований силами и средствами для проведения работ по локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».
Что касается вопросов обеспечения экологической безопасности при организации и ведении добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе, в Арктической зоне. Удалённое местонахождение и отсутствие инфраструктуры может в значительной степени осложнять работу систем реагирования. Суммарное влияние сдерживающих факторов может сделать проведение мер по ликвидации нефтяных разливов почти невозможным на протяжении длительных периодов времени в арктических и субарктических областях.
[1]
В целях обеспечения экологической безопасности от возможных разливов нефти при её добыче на шельфе, исключительной экономической зоне и территориальном море разработан и вступил в силу с 1 июля 2013 г. Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Указанный закон устанавливает обязанности организаций, осуществляющих деятельность на морских акваториях, принимать соответствующие меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
С 1 июля 2013 г. эксплуатирующая организация обязана выполнять план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотреть финансовое обеспечение мероприятий в рамках данного плана, а также создать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления своей деятельности (в том числе системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), системы связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов. Кроме того, с 2013 г. во всех вновь выдаваемых лицензиях в Арктике фиксируется обязанность недропользователя иметь апробированные технологии по ликвидации разливов нефти в ледовых условиях.
Также высоки риски невыполнения, или выполнения неудовлетворительными темпами рекультивации нарушенных и загрязнённых земель. Помимо прямого неисполнения недропользоватялями требований законодательства, эти риски связаны и с отдельными пробелами в нормативно-технической базе рекультивации нарушенных земель и реабилитации загрязнённого нефтью и высокоминерализованными пластовыми водами почвенно-растительного покрова, водных объектов. При разработке месторождений образуется значительное количество буровых шламов, зачастую загрязнённых нефтью и химическими реагентами, используемыми при бурении скважин, а также строительный мусор и бытовые отходы. При этом в проектной документации на обустройство месторождений и строительство эксплуатационных скважин предлагаются, как правило, «традиционные решения» по размещению производственных отходов, в том числе и буровых шламов, на полигонах и захоронения в шламовых амбарах.
Предлагаемые в отдельных проектах решения по утилизации буровых шламов после соответствующей подготовки в качестве компонента строительных смесей не обеспечены нормативной базой. В этой сфере считаем целесообразным разработать и утвердить национальные стандарты и своды правил в области рекультивации земель, а также порядок производства строительных материалов, произведённых с применением буровых шламов и загрязнённых грунтов.
Министерство неоднократно поднимало вопрос и предлагало меры по обеспечению вывода из эксплуатации объектов недропользования в связи с выработкой месторождения. Риски экологического характера при выводе объектов недропользования из эксплуатации связаны с брошенными объектами горных работ – шахтами, карьерами, отвалами, скважинами, шламовыми амбарами и иными объектами накопленного экологического ущерба, в том числе «советского периода».
Основной проблемой здесь является то, что обязательства недропользователей по выполнению полного комплекса ликвидационных работ надлежащим образом не подкреплены ни со стороны нормативной правовой базы, ни со стороны материально-технического, в первую очередь – финансового обеспечения. В настоящее время Минприроды России ведёт работу по формированию нормативно-правовой базы в части установления обязанности недропользователей по созданию ликвидационных фондов в целях гарантирования выполнения недропользователями ликвидационных обязательств, возложенных на них действующим законодательством Российской Федерации. Концепцией формирования указанных фондов предусмотрено их целевое использование на проведение работ по ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, по завершению отработки месторождения.
Также ведётся проработка вопроса о внесении изменений в законодательство в области страхования, в частности, в Федеральный закон (от 27.07.2010 № 225-ФЗ) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» в части распространения действия данного закона на случаи вреда, причинённого природной среде в результате деятельности, связанной с пользованием недрами. Кроме того, немаловажным является принятие федеральной целевой программы по ликвидации накопленного экологического ущерба, которая может стать серьёзным стимулирующим механизмом по привлечению к уборке загрязнений прошлых лет технологий нефтедобывающих компаний. Пока, к сожалению, решения об утверждении указанной программы нет.
Помимо проблем информационного обеспечения (в том числе в области организации мониторинга загрязнённых нефтепродуктами территорий и акваторий), надзорную деятельность в отношении нефтегазодобывающих предприятий, в том числе осуществляющих деятельность на континентальном шельфе, существенно осложняет:
- недостаточное оснащение надзорных органов (в частности – Росприроднадзора), материально-техническими ресурсами: отсутствие природоохранного флота, недостаточное оснащение аналитических лабораторий;
- недостаточное финансирование надзорной деятельности, что ограничивает доступ инспекторского состава к объектам, расположенным в труднодоступных местах;
- законодательные ограничения и несовершенство правовых норм, регулирующих процедуры проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства;
- несоответствие предусмотренных законодательством мер ответственности за несоблюдение требований промышленной и экологической безопасности на объектах недропользования тяжести и степени общественной опасности правонарушений, в том числе тяжести экологических последствий.
По итогам анализа ситуации с обеспечением экологической безопасности в сфере недропользования, Минприроды России предложен ряд поручений, нацеленных на комплексное решение задач снижения негативного воздействия на окружающую среду в процессе добычи и транспортировки полезных ископаемых. В частности предлагаем:
- Ростехнадзору, Росприроднадзору, МЧС России, Минтрансу России провести в 2014 г. проверку нефтегазодобывающих организаций в отношении фактического состояния технологического оборудования на месторождениях, уровня готовности собственных аварийно-спасательных формирований и привлекаемых по договорам специализированных организаций к ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, установления сокрытия фактов утечек и разливов нефти и нефтепродуктов, выполнения лицензионных условий;
- Роскосмосу, Росгидромету обеспечить информационное сопровождение проверки и представление данных, получаемых с космических аппаратов, в том числе материалы космической съёмки в определённых Росприроднадзором районах добычи;
- Ростехнадзору, Минэнерго, Минпромторгу России совместно с нефтегазодобывающими компаниями представить в Правительство Российской Федерации предложения по реализации мер, направленных на обеспечение надёжности трубопроводных систем и другого оборудования на нефтепромыслах, своевременной модернизации трубопроводов;
- Росреестру организовать проведение в 2014–2015 годах с привлечением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, компаний-пользователей недр оценки загрязнённых нефтью и нефтепродуктами земель и водных объектов;
- Ростехнадзору, Минэнерго России с участием компаний-пользователей недр организовать проведение в 2014 г. инвентаризации технического состояния технологического оборудования на месторождениях углеводородного сырья на территории Российской Федерации;
- рекомендовать нефтегазодобывающим компаниям обеспечить разработку и представление в правительственную комиссию по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики специальных программ по реконструкции внутрипромысловых нефтепроводов; рекультивации нефтезагрязнённых земель и шламовых амбаров; переработке отходов нефтепроизводства;
- рекомендовать ОАО «Роснефть» и ОАО «Газпром» с привлечением научных и соответствующих технологических платформ обеспечить разработку эффективных методов, технологий и оборудования для ликвидации нефтяных разливов в условиях арктического шельфа.
/Из выступления на заседании правительственной комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, Минприроды/